Los conflictos armados relacionados con la desintegración de las estructuras del Estado
23-01-1998
Documento preparatorio del Comité Internacional de la Cruz Roja
para la primera reunión periódica sobre el derecho internacional humanitario
Ginebra, 19 - 23 de enero de 1998
Índice
IntroducciónI. Desintegración de las estructuras estatales
II. Conflictos "desestructurados" 1. Características
2. Consecuencias de índole humanitaria
III. Aplicabilidad y aplicación del derecho internacional humanitario
1. Aplicabilidad del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra de 1949
a) Calidad de “parte en el conflicto” b) Existencia de un conflicto armado 2. Aplicabilidad del Protocolo II
3. Aplicación de los principios fundamentales del artículo 3 común
4. Carta de las Naciones Unidas
IV. Pistas para la reflexión
1. Acción humanitaria
a) Determinación de las estructuras y de los agentes sociales a nivel local
b) Contribución de las costumbres locales
c) Difusión del derecho y de los principios humanita rios
d) Disminución de los riesgos en la asistencia humanitaria
e) Preparación del personal humanitario
2. Cometido y responsabilidades de la comunidad internacional
a) Obligación de " hacer respetar " el derecho internacional humanitario
b) Tener en cuenta a los nuevos agentes de conflictos armados
c) Necesidad de una jurisdicción internacional
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Introducción
En su 51º período de sesiones [1 ] la Asamblea General de las Naciones Unidas estudió la problemática del mantenimiento de la seguridad internacional y de la prevención de la desintegración de los Estados a causa de la violencia. Las causas de la desintegración son muchas: a menudo, sobre un telón de fondo de subdesarrollo, el Estado y su institucionalización -con frecuencia débil- se ven contrariados por el juego de los factores culturales, religiosos y étnicos, por la naturaleza segmentaria de la sociedad, por un déficit de adhesión ciudadana o de legitimidad. Además, el conjunto o una parte de las interdenpendencias internacionales condiciona, muchas veces, directa o indirectamente, los elementos de índole interna.
Sin querer entrar en materia acerca de estas causas, en el presente documento se exponen cuestiones generales de aplicación del derecho internacional humanitario y de la acción humanitaria en los conflictos " desestructurados " . La finalidad es determinar las características de esos conflictos, las necesidades humanitarias que generan, las obligaciones que acarrean para el derecho humanitario y la acción humanitaria, las respuestas que esta acción puede aportar y, por último, los nuevos enfoques que están surgiendo para enfrentarse con esas situaciones, sobre la base de las experiencias del CICR.
I. Desintegración de las estructuras estatales
En derecho internacional, un Estado es una entidad que cuenta con un territorio determinado, una población permanente y su propio Gobierno, y que entra en relaciones formales, o tiene la capacidad de entrar, con otras entidades similares [2 ] .
Parece que la desintegración de las estructuras del Estado se produce cuando el Estado pierde su tercer elemento constitutivo, o sea, un Gobierno que garantice un control efectivo. Esto puede ocurrir en diversos grados de intensidad y afectar a diversas partes del territorio.
La desintegración de las estructuras estatales es un fenómeno que tiene raíces mucho más profundas que una simple rebelión o un golpe de Estado. Implica una situación en la que se haya producido una implosión de la estructura, de la autoridad, del derecho y del orden político. Se trata, asimismo, del derrumbamiento de un conjunto de valores en los que se fundamenta la legitimidad del Estado, cuya consecuencia suele ser un repliegue hacia un nacionalismo étnico o religioso como identidad residual y viable. En la mayor parte de los casos, cuando las estructuras del Estado se desintegran, el mantenimiento del orden y d el poder pasan a ser asunto de facciones diversas. El propio Estado no desaparece físicamente, sino que llega a perder la capacidad de desempeñar las funciones normales de Gobierno.
La desintegración del Estado se produce en grados diferentes de intensidad y puede variar su extensión geográfica. Como mínimo, puede ocurrir que el Gobierno siga desempeñando funciones, pero sólo ejerza un escaso control en cuanto a la población y al territorio. Cuando el nivel de desintegración es elevado, puede ocurrir que ciertas estructuras primordiales queden formalmente en funcionamiento y que el Estado siga legítimamente representado ante la comunidad internacional, pero que se descomponga en varias facciones contendientes. El Gobierno ya no es en realidad capaz de distinguirse por una autoridad no impugnada y por un monopolio del empleo de la fuerza. El ejército regular -a menudo una de las pocas instituciones restantes en esos Estados fragilizados- se descompone, asimismo, progresivamente. Un fenómeno muy particularmente inquietante es la proliferación de verdaderos ejércitos privados y de compañías de " seguridad " , que frecuentemente son sólo ramas de conglomerados con intereses económicos y que escapan a todo control real por parte de los Estados [3 ] .
El siguiente grado del proceso se caracteriza por una situación de implosión total de las estructuras gubernamentales, de manera que el Estado ya no está legítimamente representado ante la comunidad internacional. El caos y la criminalidad -ya ampliamente presentes en las fases anteriores y que preparan, a menudo, una desintegración total- se generalizan, las facciones ya no ejercen el control efectivo sobre sus adherentes ni hay orden jerárquico claramente establecido. Las organizaciones humanitarias ya no tienen interlocutores válidos y es grave la situación de inseguridad.
Los conflictos armados que han tenido lugar o se han prolongado en este contexto han puesto y continúan poniendo a los agentes humanitarios ant e nuevos retos y ante crecientes dificultades. Han sido definidos como conflictos " desestructurados " " anárquicos " o " desregulados " . Sea cual fuere la terminología elegida, todos indican lo marcados que estos conflictos están por la desintegración -a niveles y con intensidad variables- de las estructuras subyacentes a los Estados en los que tienen lugar. En este documento, hemos optado por la expresión conflictos " desestructurados " .
II. Conflictos "desestructurados"
1. Características
Tras un análisis de varios conflictos relacionados con la desintegración de las estructuras del Estado, en los que el CICR y las organizaciones humanitarias tropezaron con grandes dificultades para actuar y encontrar sus puntos de referencia, se podrían describir así las principales características de estos conflictos internos:
desintegración de los órganos del Gobierno central, que ya no es capaz de ejercer sus derechos y obligaciones sobre su territorio y su población;
presencia de numerosas facciones armadas;
control fragmentado del territorio estatal;
desintegración del orden jerárquico en las diferentes facciones y en sus milicias.
Estas características están, en general, estrechamente relacionadas unas con otras. Son esenciales y acumulativas: si falta una de ellas, ya no se trataría de un conflicto " desestructurado " en el sentido en que nosotros lo entendemos. Sin embargo, esas características sólo están reunidas, y pueden, por lo tanto, calificar el conflicto, en una determinada fase de las hostilidades solamente.
Además, otras características, aunque presentes en un conflicto " desestructurado " , no son privativas de ese tipo de conflicto, sino que también se dan en otros conflictos internos. En otras palabras, no se trata de características esenciales de un conflicto " desestructurado " .
Como características no esenciales podemos mencionar las siguientes:
las partes en conflicto eluden su responsabilidad en relación con una reglamentación del uso de la violencia, lo que conlleva, a menudo, violaciones repetidas y graves del derecho internacional humanitario;
el régimen económico de cada facción es, en su mayor parte, autárquico y, por lo tanto, utilización de bandidaje y criminalización;
posibilidad, para grupos criminales, de aprovecharse del caos para sus propios fines.
2. Consecuencias de índole humanitaria
Los conflictos internos que, durante los años de la guerra fría e ran frecuentemente financiados desde el exterior, tienden más bien actualmente a orientarse hacia una economía de guerra de tipo autárquico, basada en el robo y en el contrabando. Esta situación entraña una fragmentación de los movimientos de guerrilla, que la ayuda exterior había considerado, a menudo artificialmente, como unidos. Cuando un movimiento o una facción sólo cuenta para subsistir con el robo y el contrabando, cae en una lógica de la delincuencia, según la cual cada pequeño grupo (y hasta cada individuo) actúa por su propia cuenta.
El CICR ha podido comprobar, gracias a su experiencia directa sobre el terreno, que, en los conflictos " desestructurados " , esas consecuencias tienden a agravarse. Así, en los conflictos que tienen lugar en el marco de una situación de desintegración de las estructuras del Estado, lo que suele estar en juego es principalmente la población civil, dado que el objetivo de cada facción es poder contar con un espacio vital.
He aquí las consecuencias principales de índole humanitaria de esos conflictos:
1. Los agentes humanitarios se ven obligados a multiplicar y a conservar constantemente los contactos con cada una de las diferentes facciones y con una multitud de interlocutores. Esto es necesario para aprehender el contexto social, político y económico en el cual los agentes humanitarios han de actuar; para obviar las tentativas de manipulación de la asistencia humanitaria por parte de las diferentes facciones que desean atraer o adquirir su clientela mediante las distribuciones de ayuda humanitaria; y, por último, para garantizar la seguridad de su personal local y expatriado. La extrema individualización de las facciones hace que estos contactos y las negociaciones sean muy problemáticos. Cada soldado - adulto o niño - llega a ser un interlocutor o, en todo caso, una entidad con la cual hay que negociar.
2. Cuanto más fragmentado esté el territorio a causa de la lucha entre facciones, tanto menos la población civil tendrá oportunidades para reconocerse en la facción localmente dominante y, por consiguiente, para poder permanecer en su lugar de origen, lo que ocasiona desplazamientos masivos, tanto en el interior de las fronteras nacionales (desplazados internos) como hacia el exterior (refugiados). Tales desplazamientos, forzados o espontáneos, tienen desastrosas consecuencias para el equilibrio nutricional de la población. En una situación de esta índole, las instituciones humanitarias del sistema de la ONU, el CICR, las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja y organizaciones no gubernamentales son, a menudo, las únicas que prestan ayuda a la población.
3. En medio del desorden ambiente, la disciplina de las tropas desaparece frecuentemente y, en los casos extremos, cada combatiente es su propio jefe. Así, " la ética de la guerra " pasa a ser un espejismo, mientras que violaciones, raptos, tomas de rehenes, robos y otros crímenes de derecho común son casi hechos corrientes. Una total falta de disciplina, junto con el estrés del combatiente y el miedo, siempre inducen a actos irracionales de violencia. La difusión de las normas de comportamiento militar, de los principios tales como el respeto del emblema de la cruz roja o de la media luna roja y el respeto de las organizaciones humanitarias tropieza, en tales contextos, con crecientes dificultades y requiere enfoques innovadores. El mensaje ya no puede, como en los conflictos más tradicionales, dirigirse a la jerarquía con la esperanza de que ésta lo repercuta para sus subordinados. Con cada vez mayor frecuencia, hay que llegar a un público tan amplio y heterogéneo como sea posible y convencer a cada individuo por lo que atañe al fundamento de este mensaje. En los conflictos " desestructurados " , se pone en tela de juicio no solamente la for ma sino también el contenido de la difusión. Si la búsqueda de elementos vivos en las culturas tradicionales puede, a veces, permitir paliar esta incomprensión entre las partes en conflicto de índole clásica, no es así en los casos en los cuales el tejido social está profundamente afectado.
4. La desestructuración de las facciones y de sus milicias hace que la distinción entre combatientes y personas civiles resulte cada vez más ardua, incluso imposible. Ello ha planteado siempre un problema en los conflictos internos, en especial porque ciertas formas de guerrilla hacían de su base social - las " masas populares " - una importante baza para su combate. En los conflictos " desestructurados " , se agrava este fenómeno, porque las milicias están, en la mayoría de los casos, mezcladas con las personas civiles, a menudo sin uniforme ni signo exterior distintivo alguno. Esta situación origina una dificultad suplementaria para las organizaciones humanitarias, que cada vez tropiezan con más obstáculos para lograr que solamente las personas civiles se beneficien de la asistencia humanitaria.
5. La anarquía resultante de la desintegración del Estado socava, en definitiva, los valores que son el fundamento mismo de la acción humanitaria y del derecho internacional humanitario. El desmoronamiento del conjunto de referencias que simboliza al Estado favorece el componente identidario de los conflictos " desestructurados " , lo que hace que sea inaceptable para las partes en conflicto, incluso para los individuos, la idea de imparcialidad. Esto conlleva como consecuencia evidente el aumento de los riesgos para todos los agentes sobre el terreno. Para los agentes humanitarios, resulta todavía más difícil, en este marco, respetar siempre una ética de trabajo que, sin embargo, es primordial, así como no aceptar, en su actuación operacional, compromisos que, a cierto pl azo, no puedan surtir sino efectos negativos para todas las organizaciones humanitarias.
6. En este contexto de desestructuración, han aparecido nuevos intereses, mucho más inmediatos y tangibles: son económicos a los niveles local y/o regional, y frecuentemente coinciden con los intereses personales de los jefes de facción, o también con los de grupos relacionados con redes del crimen organizado. La primacía de esta carrera por el aprovechamiento personal y directo con respecto a un interés colectivo expone también al personal humanitario a crecientes riesgos, ya que las facciones no dudarán en apropiarse de los bienes que gestiona este personal para asistir a las víctimas de los conflictos armados. Las organizaciones humanitarias ya no son consideradas como presencia independiente y caritativa, sino como componente " interesante " desde el punto de vista económico.
Así pues, las intervenciones cada vez más masivas por parte de organizaciones humanitarias más y más numerosas, con crecientes medios logísticos y materiales, inevitablemente acaban por atraer la atención y la codicia de alguna de las diferentes facciones contendientes, a veces incluso de muchas de ellas al mismo tiempo. La seguridad del personal y de la asistencia humanitaria pasa a ser entonces una cuestión central, que no hace más que complicar la tarea de las organizaciones concernidas [4 ] .
7. Paralelamente, se comprueba en los conflictos " desestructurados " el hecho de que las organizaciones humanitarias se ven con frecuencia obligadas a sustituir a las estructuras o a los servicios del Estado que ya no existen. Este fenómeno es particularmente evidente por lo que atañe a las actividades médicas: el CICR, con ayuda de la Sociedad Nacional de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja y de otras organizaciones humanitarias, a veces ha tenido que hacerse cargo de hospitales entero s, incluso de toda la estructura médica de un país, lo que implica, asimismo, compromisos financieros y operacionales a largo plazo, porque nadie está en condiciones de encargarse de estos servicios mientras perdura tal situación de desintegración.
Llegada la implosión de las estructuras estatales, aparece una situación paradójica: la acción humanitaria es, a la vez, más necesaria y más difícil, incluso puede resultar imposible, y ello no solamente porque la estructura jerárquica de las partes en conflicto es insuficiente para posibilitar el respeto del derecho internacional humanitario, sino también porque esta jerarquía se revelará como incapaz para garantizar condiciones de seguridad mínimas en favor de las organizaciones humanitarias [5 ] . Este círculo vicioso resume, a la vez, la dificultad de la acción humanitaria en estos contextos conflictivos y los retos con que el derecho humanitario, en el que se fundamenta esta acción, tiene que enfrentarse.
III. Aplicabilidad y aplicación del derecho internacional humanitario
Los Estados que se encuentran en un proceso de desintegración siguen siendo reconocidos como Estados y sujetos de derecho internacional, incluso a falta de un Gobierno capaz de garantizar la continuidad de las funciones del Estado. Asimismo, siguen estando vigentes los tratados en los cuales es Parte el Estado desintegrado.
Los instrumentos de los derechos humanos tienen un limitado impacto práctico en caso de desintegración de la autoridad estatal, puesto que su aplicación depende, en gran medida, de la existencia de órganos estatales con una autoridad efectiva. Los instrumentos de derecho internacional humanitario aplicables en los conflictos armados, en primer lugar los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos adicionales de 1977, desempeñan un cometido más importante, dado que el derecho internacional humanitario obliga no sólo a los Estados, sino también a entidades no estatales, en especial a los insurrectos, así como a las facciones armadas que participan en las hostilidades y a los individuos que de éstas forman parte.
Pero la aparición de un " conflicto desestructurado " plantea no sólo problemas de aplicabilidad, sino también de aplicación del derecho internacional humanitario.
1. Aplicabilidad del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra de 1949
Por el artículo 3 común las partes en un conflicto armado no internacional están obligadas a respetar las normas humanitarias mínimas por lo que atañe a las personas que no participan, o ya no participan, directamente en las hostilidades. En la parte inicial del artículo 3 común se estipula que:
"En caso de conflicto armado que no sea de índole internacional y que surja en el territorio de una de las Altas Partes Contratantes, cada una de las Partes en conflicto tendrá la obligación de aplicar, como mínimo, las siguientes disposiciones: ...".
Por ende, las cuestiones esenciales con respecto a la aplicabilidad del artículo 3 en los conflictos " desestructurados " son, a) por una parte, saber si las facciones que actúan en ese tipo de conflicto son " partes en conflicto " y, b) por otra parte, determinar si las hostilidades entre esas facciones tienen la intensidad y la forma características de un conflicto armado.
a) Calidad de "parte en el conflicto"
En el artículo 3 común no se define la expresión " parte en conflicto " . Cuando se trata de un conflicto armado internacional, las partes son, en principio, Estados. En un conflicto armado no internacional, la situación es menos clara. En este caso, una de las partes en conflicto, por lo menos, no es un Estado. Desde el punto de vista de la doctrina, generalmente se ha convenido en decir que los grupos armados que se oponen al Gobierno deben tener un mínimo de organización y de disciplina - que los capaciten para respetar el derecho internacional humanitario - con objeto de ser considerados como partes en conflicto [6 ] .
El hecho de que un Gobierno se vea obligado a emplear sus fuerzas armadas para luchar contra la insurrección se considera que es una prueba de que los rebeldes tienen la calidad de parte en el conflicto y que se aplica el artículo 3 común. Estas consideraciones se refieren principalmente a los conflictos entre un Gobierno y rebeldes, pero no a los conflictos entre diferentes facciones de un mismo país, fenómeno típico de los conflictos " desestructurados " . Si los conflictos " desestructurados " se caracterizan por una atomización de las facciones y por su falta de organización, ¿sería posible considerar que esas facciones son " partes en el conflicto " y, por lo tanto, que se aplica el artículo 3 común?
Dado su objetivo humanitario, el ámbito de aplicación del artículo 3 común debe ser lo más amplio posible y no debería verse limitado por requisitos demasiado formales. A este respecto, es sintomático que, en varias resoluciones recientes del Consejo de Seguridad de la ONU, se insta a " todas las partes en conflicto " a respetar el derecho internacional humanitario, y ello incluso en el contexto de conflictos " desestructurados " , como el de Somalia y el de Liberia [7 ] .
b) Existencia de un conflicto armado
Por lo que respecta a la expresión " conflicto armado " , en la doctrina se han tenido en cuenta, casi exclusivamente, los conflictos entre un Gobierno y una parte rebelde, y no los conflictos entre diferentes facciones de un mismo país. Los autores convienen en decir que las tensiones internas y los disturbios interiores, como motines y actos aislados y esporádicos de violencia, no son conflictos armados en el sentido del artículo 3 común.
El Consejo de Seguridad afirma implícitamente, en los casos ya citados, que hostilidades relacionadas con la desintegración del Estado son conflicto armado. La Corte Internacional de Justicia hizo constar que las disposiciones del artículo 3 común, en la medida en que reflejan " consideraciones elementales de humanidad " , se aplican no sólo en caso de conflicto armado, sino también en toda situación, en virtud del derecho consuetudinario [8 ] . Así pues, no cabe duda de que las normas del artículo 3 común se aplican en los casos de conflicto " desestructurado " . Y, cuando estas disposiciones se aplican, todas las personas pertenecientes a una facción tienen la obligación de respetarlas.
2. Aplicabilidad del Protocolo II
La aplicabilidad del Protocolo II requiere, en primer lugar, que la facción luche contra el Gobierno, lo que ya excluye las situaciones de enfrentamientos entre facciones no estatales. Otra condición estipulada en el Protocolo II es que la parte en conflicto pueda tener u n control tal sobre el territorio que le permita llevar a cabo operaciones militares continuas y concertadas, así como aplicar dicho Protocolo. Como se ve, difícilmente una facción armada parte en un conflicto " desestructurado " podrá reunir esta segunda condición. De hecho, si aparece como posible un control sobre el territorio, parece, en cambio, poco probable que la facción pueda llevar a cabo operaciones militares concertadas y, sobre todo, tener una jerarquía de mando suficientemente fuerte para que pueda aplicar el Protocolo II.
3. Aplicación de los principios fundamentales del artículo 3 común
Como más arriba se menciona, la Corte Internacional de Justicia hizo constar que las disposiciones del artículo 3 común corresponden a " consideraciones elementales de humanidad " que unen a todas las personas [9 ] . En varias resoluciones del Consejo de Seguridad, incluidas las relativas a los conflictos " desestructurados " , se insta a todas las partes a respetar el derecho internacional humanitario y se reafirma que los autores de violaciones de ese derecho serán considerados como personalmente responsables [10 ] . Es patente, por lo tanto, que estas situaciones excepcionales no quedan fuera del derecho, sino que están, por el contrario, sometidas a un conjunto de normas de índole consuetudinaria que obligan colectivamente a las diversas partes en conflicto y personalmente a cada uno de los individuos que participe en las hostilidades. Por lo demás, se ha propuesto el reconocimiento de normas aplicables en todas las circunstancias para proteger a las víctimas de violencia generalizada de esta índole [11 ] .
El problema planteado por este tipo de conflictos no es, por consiguiente, tanto el de las normas aplicables como el de su aplicación; esto es así por lo que respecta al conjunto del derecho, tanto interno como internacional, aplicable en el territorio del Estado en proceso de desintegración. La desintegración del Estado comporta, por definición, el riesgo de un no respeto del derecho en su conjunto; por ello, interesa que la comunidad internacional prevenga, mediante la cooperación y respetando la Carta de las Naciones Unidas, la aparición de tales zonas efectivas de " no derecho " .
Una vez comenzado el proceso de desintegración y cuando esté en curso el conflicto armado, es deber de los Estados avenirse con la obligación de " respetar y hacer respetar el derecho internacional humanitario en todas las circunstancias " , evitando actuar de una manera que pueda contribuir a agravar la situación y las posibles infracciones contra el derecho humanitario.
4. Carta de las Naciones Unidas
Como se puede entrever por la práctica del Consejo de Seguridad, los conflictos desestructurados pueden originar crisis de índole humanitaria susceptibles de ser consideradas como una amenaza contra la paz y la seguridad internacionales. En este caso, la posibilidad de una intervención político-militar en el marco determinado en la Carta de las Naciones Unidas ha de permanecer abierto, para posibilitar el restablecimiento de la asistencia y la protección humanitarias en favor de la población en peligro. De hecho, no es posible dar respuesta estrictamente humanitaria a un problema político, y los miembros de la comunidad internacional no solamente tienen el deber de respetar las obligaciones del derecho humanitario, sino también de asumir las respectivas responsabilidades en virtud de la Carta de las Naciones Unidas.
En consecu encia, los conflictos desestructurados no escapan al derecho y los Estados deberían asumir las responsabilidades que les corresponden en virtud del derecho internacional en su conjunto, para posibilitar la aplicación efectiva del derecho internacional humanitario en tales situaciones.
IV. Pistas para la reflexión
Hemos podido comprobar en qué medida el debilitamiento o la desintegración de las estructuras del Estado ponen en tela de juicio la aceptación, e incluso la comprensión, de las normas y de los principios por los que se rigen el derecho internacional humanitario y cualquier acción humanitaria.
La única forma de evitar esta situación sería prevenir la desintegración de las estructuras estatales. Como ya hemos visto, las causas de la desintegración son múltiples; superan con creces las competencias de las organizaciones humanitarias.
Las organizaciones humanitarias, y el CICR en particular, pueden contribuir, incluso en situaciones extremas, a mantener con vida el respeto de los principios por los que se rige la acción humanitaria, incluso el de normas fundamentales del derecho internacional humanitario. El retroceso actual de lo humanitario a causa de la aparición de los conflictos " desestructurados " tiene que enseñarnos algo y permitirnos imaginar nuevas soluciones que podría apoyar la comunidad internacional.
1. Acción humanitaria
a) Determinación de las estructuras y de los agentes sociales a nivel local
Para poder conocer y comprender mejor los contextos en los que las organizaciones humanitarias han de intervenir, sería necesario determinar (eventualmente apoyar) a los agentes locales que hayan subsistido tras la implosión de las estructuras estatales. Prácticamente en todas las situaciones de conflicto hay estructuras -tradicionales o no- que han subsistido a la desintegración del Estado, o que la sustituyen. En Somalia, por ejemplo, el sistema clánico tradicional sobrevivió a pesar de todo, y los grupos de mujeres que se formaron espontáneamente, pero que fueron propiciados y apoyados en gran medida, facilitaron la asistencia nutricional a cargo de las organizaciones humanitarias.
Sin embargo, cabe destacar que no hay tales estructuras alternativas en todos los contextos, e incluso cuando esas estructuras locales existen, no son verdaderamente capaces de reemplazar las estructuras estatales que ya no existen.
Una parte importante de la prevención consistiría, pues, en potenciar, ya en tiempo de paz, las estructuras locales, y especialmente las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja en los países amenazados de desintegración.
b) Contribución de las costumbres locales
Todavía más que las mismas estructuras, hay que determinar, a este respecto, todos los reflejos locales, las costumbres locales, los " códigos de honor " que no dejan de existir y de sobrevivir incluso en las sociedades más afectadas por la desintegración del Estado y por un muy elevado nivel de conflicto. Estas normas " tradicionales " están a menudo relacionadas con las creencias religiosas y salvaguardan generalmente su pervivencia los " ancianos " , los sabios de la tribu o del clan.
Hay normas no escritas, no codificadas, pero bien arraigadas en la sociedad, incluso cuando ésta está muy desintegrada, que continúan siendo reconocidas, incluso respetadas y que pueden facilitar la acción humanitaria.
c) Difusión del derecho y de los principios humanitarios
La difusión de las normas y de los principios fundamentales del derecho internacional humanitario es un desafío particular en los conflictos " desestructurados " , por razón de la multiplicidad de los autores de actos de violencia que pertenecen a pequeños grupos poco estructurados, y de la dificultad de llegar a ellos, sea por motivos de seguridad, sea porque la imagen que tienen de los extranjeros que se encuentran en su suelo es una imagen negativa. Además, cuando se logra llegar a esos grupúsculos, es necesario conocer su medio, así como las motivaciones de sus actos, y tener una gran capacidad de escucha, para poder transmitirles un mensaje centrado en los principios del derecho internacional humanitario y conseguir su adhesión.
Para hacer frente al desafío que es la difusión en los conflictos " desestructurados " , se requieren algunos " ingredientes " .
- En primer lugar, trabajar estrechamente con gente del país que es la que en mejores condiciones está para relacionar el mensaje universal del derecho internacional humanitario con las costumbres y los valores locales en los que se pueda enraizar o inspirar. Por ello, ese personal debe recibir toda la formación necesaria para poder llevar a cabo su tarea.
- En segundo lugar, se necesitan ideas innovadoras en cuanto a los vectores (teatro, música, relatos, etc.) que d eberían utilizarse para sensibilizar a los jóvenes combatientes o milicianos por lo que respecta al derecho internacional humanitario en un contexto anárquico. Conviene utilizar sensatamente medios multiplicadores, en particular la radio y la televisión, que no requieran el contacto directo con los grupúsculos armados, pero que permiten llegar a ellos. Puede ser útil conocer a los ídolos de esos jóvenes, a fin de sensibilizarlos por lo que atañe al cometido que pueden desempeñar para influir en la conducta de todos los que escuchan su música o sus palabras.
No es abuso insistir acerca de la importancia de la prevención y, en especial, de la difusión de los principios elementales del derecho internacional humanitario mediante la instrucción, para sensibilizar a la gente, desde la más tierna edad, por lo que se refiere a los valores de humanidad, de respeto y de solidaridad. Las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja tienen un particular cometido que desempeñar en este trabajo de prevención.
d) Disminución de los riesgos en la asistencia humanitaria
Actualmente, las organizaciones humanitarias son de facto -por razón de las cantidades de socorros que aportan en los conflictos " desestructurados " - agentes de capital importancia a nivel económico y social y, por lo tanto, también político. Toda acción humanitaria de asistencia implica, como corolario inevitable, una considerable afluencia de medios, que puede tener impacto en el tejido socio-económico local e incluso avivar las luchas entre facciones.
Para evitar dichos riesgos, es posible recurrir a microproyectos: cocinas comunitarias autoadministradas, distribución de semillas, v acunación de ganado, o incluso ayuda para la reanudación de actividades lucrativas. Todos estos proyectos se encuentran en la encrucijada de los caminos de acciones de urgencia y de programas de desarrollo, lo que en sí es significativo en cuanto a la andadura hecha por el CICR y por otras organizaciones humanitarias. Además, estos microproyectos permiten efectuar un trabajo muy local: no sólo son un apoyo para la economía que ha llegado a ser autárquica en los países en conflicto donde se ha producido una implosión de las estructuras estatales, sino que también contribuyen a hacer frente al fenómeno del bandidaje. Cuando las grandes operaciones de asistencia humanitaria son, a pesar de todo, indispensables, las organizaciones humanitarias deben demostrar mayor franqueza y lucidez al analizar las consecuencias de la respectiva acción.
Es necesario reflexionar sobre los medios para orientar mejor la asistencia humanitaria de urgencia, para prevenir sus consecuencias y para respetar estrictamente y en todas las circunstancias una preestablecida ética de trabajo.
e) Preparación del personal humanitario
Para llevar a cabo cualquier operación humanitaria en el contexto de los conflictos " desestructurados " es necesario entablar muchos contactos. Se requieren mucho tiempo, disponibilidad y paciencia. La mayoría del personal expatriado de las organizaciones humanitarias está integrada, sin embargo, por jóvenes que tienen poca (o ninguna) experiencia acerca de culturas y tradiciones diferentes de las de su país, así como acerca de situaciones de conflicto y de trabajo bajo presión. Tienen que asumir grandes responsabilidades sobre el terreno, en situación de aislamiento y sin poder disponer, muchas veces, del apoyo neces ario, e incluso indispensable. La madurez y la empatía son factores clave para superar esas dificultades, y deben tenerse en cuenta en el proceso de contratación [12 ] .
Las características propias de los conflictos " desestructurados " exigen un aumento de los recursos humanos necesarios para el mismo tipo de prestaciones en otro contexto. El análisis del entorno en el que actúan permitirá a los agentes humanitarios alertar a la comunidad de los Estados acerca de una crisis humanitaria en su fase inicial y tomar medidas preventivas, con objeto de evitar una intervención militar, que siempre es traumática y cuyas consecuencias suelen ser imponderables.
La acción humanitaria de urgencia, muy particularmente en el contexto de los conflictos "desestructurados", requiere un profesionalismo sin fallos, fundado en una preparación rigurosa por lo que respecta al conocimiento del terreno y de las culturas, de la población, de los riesgos y de la ética correspondientes a este tipo de acciones. Asimismo, la asistencia humanitaria a la población requiere, en este ámbito, una estrecha colaboración con el personal local, sobre la base de los mismos criterios profesionales y éticos.
2. Cometido y responsabilidades de la comunidad internacional
Más allá de las respuestas inmediatas, teniendo en cuenta todas las constricciones con las que han de enfrentarse las organizaciones humanitarias que prestan servicios en conflictos de esta índole, se puede llegar, no obstante, a una fase en la que la acción humanitaria tiene sus límites. Es lo que ocurrió en Somalia y en Liberia; en esos dos conflictos, la presencia d e las organizaciones humanitarias y la acción de urgencia ya no eran suficientes o llegaron a ser imposibles a causa de las condiciones en que había que actuar.
a) Obligación de "hacer respetar" el derecho internacional humanitario
¿Qué se puede hacer cuando es evidente la impotencia de las organizaciones humanitarias en situaciones totalmente desintegradas y caóticas? El derrumbamiento de la sociedad civil y el desencadenamiento incontrolable de violencia interpelan al conjunto de la comunidad internacional. En virtud del artículo 1 de los Convenios de Ginebra, los Estados tienen la obligación de " hacer respetar " el derecho internacional humanitario. Los medios con que cuentan los Estados para influir en las partes en conflicto en una situación de desintegración de las estructuras estatales son ciertamente más difíciles de aplicar en el marco de un conflicto " desestructurado " . Pero siempre seguirán siendo posibles ciertas medidas concretas, por ejemplo un embargo de armas, la congelación de capitales invertidos en el extranjero o, incluso, amenazas de reducción del apoyo financiero y militar.
b) Tener en cuenta a los nuevos agentes de conflictos armados
Se ha de emprender una reflexión sobre los medios para implicar a los nuevos agentes de conflictos contemporáneos en la aplicación y la difusión del derecho internacional humanitario. Actualmente, más allá de los participantes tradicionales en las situaciones de violencia armada, se ve que agentes de otra índole desempeñan, directa o indirectamente, un cometido en tales contextos: se puede tratar de milicias priv adas al servicio de compañías comerciales o de grupos paramilitares a las órdenes de un Gobierno, pero también de sociedades transnacionales o de agentes económicos superestatales, que podrían tener una considerable influencia sobre las partes en un conflicto, o también de grupos religiosos o políticos capaces de reunir a muchedumbres en torno a un mensaje. Todas estas entidades han de ser sensibilizadas en cuanto a la problemática del derecho internacional humanitario, sea como participantes en el conflicto llamadas a aplicarlo, sea como relevos para difundir el mensaje de los principios de humanidad en la respectiva actividad.
c) Necesidad de una jurisdicción internacional
Nunca se debe perder de vista el hecho de que el mensaje relativo al respeto de los principios y de las normas del derecho internacional humanitario no tiene sino poco alcance si no va acompañado de la perspectiva de una sanción en caso de violación.
Esto es así tanto por lo que respecta al combatiente como por lo que atañe a la sociedad en su conjunto. En realidad, el primero sabe pertinentemente que la debilidad, incluso la destrucción total de la jerarquía de mando, es una garantía de impunidad. En cuanto a la segunda, el desmoronamiento de las estructuras oficiales y la implosión de sus funciones, muy en particular la función judicial, incapacitan al Estado para cumplir con su obligación de juzgar a los culpables de violaciones graves del derecho internacional humanitario. De ahí, una desresponsabilización a todos los niveles que es, a la vez, la causa y la consecuencia de la desintegración de las estructuras estatales. En contextos de conflictos anárquicos, en que el sistema judicial haya llegado a ser ineficaz, o haya desaparecido totalmente, la constitución de un Tribunal penal internacional tiene primordial importancia para el futuro de la aplicación y del respeto del derecho internacional humanitario.
d) Intervención militar
En las situaciones más graves, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas puede decidir que haya una intervención, implicando incluso la posibilidada de recurrir a medios militares, de conformidad con lo estipulado en el capítulo VII de la Carta de la ONU. Pero, es esencial determinar, en estos casos, objetivos precisos y una conducción clara de las operaciones, para evitar confusión entre la acción humanitaria y las operaciones militares [13 ] . No se puede decir que tales acciones son " humanitarias " en sí mismas, pero pueden servir para restablecer una situación que posibilite la aplicación del derecho internacional humanitario y el despliegue de la acción humanitaria.
e) Prevención
La más apropiada y más eficaz acción internacional con respecto a su coste sería prevenir el conflicto armado mediante una vigilancia y un seguimiento basados en señales de alerta precoces. Como mencionamos a lo largo de este estudio, las causas de la desintegración de las estructuras estatales en numerosos países pueden detectarse y, a menudo son detectadas, mucho antes de la implosión. Lo que falta, con frecuencia, es el seguimiento de los signos precursores. Así pues, el desinterés reiteradamente demostrado por la comunidad internacional ha originado, después, costosas, y a veces vanas, iniciativas que en gran medida habrían podido evitarse.
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(Original: francés)
Notas:
Resolución aprobada por la Asamblea General sobre el " Mantenimiento de la seguridad internacional - prevención de la desintegración violenta de Estados " (A/RES/51/55 del 10 de diciembre de 1996).
Véase Declaración de Montevideo sobre Derechos y Deberes de los Estados, 26 de diciembre de 1933, 165 L.N.T.S. 19, 49 Stat. 3097, T.S nº 881.
Sobre esta problemática, véase " Informe sobre la cuestión de la utilización de mercenarios como medio de violar los derechos humanos y de obstaculizar el ejercicio del derecho de los pueblos a la libre determinación " , presentado por el relator especial de la Comisión de Derechos Humanos, señor Enrique Bernales Ballesteros (E/CN.4/1997/24).
Acerca de estas cuestiones, véase documento titulado: " Respeto y protección del personal de organizaciones humanitarias " .
Véase documento titulado: " Respeto y protección del personal de organizaciones humanitarias " .
Véanse, en particular, Commentaire sur la IVème Convention (publicado bajo la dirección de Jean E. Pictet), pp.. 40 y ss., y Commentaire des Protocoles additionnels (publicado bajo la dirección de Sandoz, Swinarski, Zimmermann), CICR/Nijhoff, Ginebra, 1986, pp.. 1372 y ss.
Véase, por ejemplo, S.C.Res. 814, del 26 de marzo de 1993, párrafo 13 " Exige nuevamente que todas las partes somalíes, incluidos los movimientos y facciones, pongan término inmediatamente a todas las violaciones del derecho humanitario internacional (...) " ; y S.C. Res. 788, del 19 de noviembre de 1992, pár. 5 ( " Insta a todas las partes en el conflicto [en Liberia ] (...) a que respeten estrictamente las disposiciones del derecho humanitario internacional " .
CIJ, Recueil des arrêts, avis consultatifs et ordonances, 1986, p. 114, § 218. En e l mismo sentido, Commentaire de la IVème Convention, Genève (ed. Pictet), CICR, Ginebra, 1958, pág. 36.
CIJ, Recueil des arrêts, avis consultatifs et ordonnances 1986, p. 114, pár. 218.
S.C. Res. 814, nota 5 supra , párrafo 13 " (...) y reafirma que los autores de esos actos [violaciones del derecho internacional humanitario ] serán considerados personalmente responsables. " ; S.C. Res. 788, nota 5 supra , pár. 5 " insta a todos los demás interesados [es decir, a cada persona como tal ] a que respeten estrictamente las disposiciones del derecho internacional humanitario " .
Véase la resolución 1995/29 de la Comisión de Derechos Humanos, del 3 de marzo de 1995, titulada: " Normas humanitarias mínimas " .
Véase documento " Respeto y protección del personal de organizaciones humanitarias " .
Por lo que atañe a la protección armada de los convoyes humanitarios, véase documento " Respeto y protección del personal de organizaciones humanitarias " .
[Ref. LG 1997-148-SPA ]