今年是2001年911恐怖袭击事件、安理会第1373号决议获得通过，以及联合国安理会反恐怖主义委员会成立20周年。
在纪念这些事件的同时，我们可以借此良好机遇，评估安理会及其他地区所采取的反恐措施。红十字国际委员会希望能够为今天的讨论提供人道和法律视角，探讨潜在的负面后果、近期的积极进展，以及为改善反恐措施而仍需开展的工作。
国际人道法禁止恐怖行动。红十字国际委员会作为人道参与方及国际人道法的捍卫者，谴责任何人犯下的恐怖行径，并认识到各国有必要采取措施确保其本国民众的安全。
然而，此类措施如未得到采纳并加以认真落实，则有可能会对武装冲突中最需要人道保护和援助的民众产生负面后果。某些措施，尤其是反恐立法和制裁，可能会使公正的人道行动成为犯罪行为并受到限制，而捐赠合同中的反恐条款、银行去风险措施以及制裁体制都会共同导致"寒蝉效应"，遏制或阻碍一线反应者抵及有需求的民众。地方层面的人道参与方及其合作伙伴尤其会受到严重影响。
去年，由于新冠肺炎疫情期间的限制措施与反恐措施叠加，公正的人道组织更加难以进入相关地区。我们估计有6000多万民众生活在非国家行为方控制的地区。由于这些反恐措施和抗疫限制，我们更加难以接触到这些民众以及其他受武装冲突和暴力影响的民众。红十字国际委员会等公正的人道参与方难以探视"另一方"拘留的人员、找回死者遗体、为武装团体开展国际人道法培训、为平民居民恢复供水及其他遭到破坏的服务，并协助开展被拘留者的释放与互换工作。
近年来取得了一些积极进展，其中包括第2462号和2482号决议中的部分内容。安理会由此认识到了反恐措施会对公正的人道行动产生的影响，并要求各国在预防恐怖主义时遵守国际人道法。决议还敦促各国将反恐措施对公正的人道行动"可能造成的影响考虑在内"。反恐怖主义委员会执行局和1267委员会在2020年6月的报告显示大多数国家可能还尚未做到这一点。联合国在反恐的同时促进和保护人权问题特别报告员在2020年10月的报告提升了对该问题的认识，并强调了联合国安理会可以采取的措施。
另外，对于在反恐的同时保护公正人道行动这一方面，还取得了其他积极进展。过去几年间，一些国家通过了新的立法，承认反恐行动的影响，并采取人道豁免等措施来尽量减小这种影响。乍得和瑞士就在近期通过了相关立法。少量国家中关注这一问题的利益相关方（包括非政府组织或人道参与方、政府管理者和私营部门）还在国内开展跨领域对话。同时，类似近期的全球反恐论坛专家会议等活动也可以增加对这一议题的认识，增进相关最佳实践。
然而，我们还需要开展更多工作。人道豁免政策可以进一步改善，得到更多国家的采纳，并由安理会推广。要达到这一目的，最好是通过针对公正人道组织根据国际人道法所开展的纯粹人道行动而实施的现行豁免政策，而非临时补救，因为后者效率低下，还会消耗不必要的时间和资源。国内的跨领域对话可以推广至更多国家。人道影响评估以及国际人道法遵守条款可以纳入更多制裁体制的工作中。针对银行业过度遵守反恐条款的问题，还可以通过改进法规加以解决。
就外国战斗员及其家属而言，红十字国际委员会尤为担心儿童的处境。受反恐措施影响的儿童，甚至是被控犯罪的儿童，首先仍属于受害者。红十字国际委员会敦促各国找到最符合儿童利益的解决方案，尤其是要努力确保他们不与父母及兄弟姐妹离散，在符合其利益的情况下将其与母亲和兄弟姐妹遣返，并避免仅仅因为儿童与武装团体有关联就对其进行起诉。考虑到这些儿童所面临的严峻人道形势，上述措施就更为重要。对他们而言，重新融入社会是关键。
一些人员被称为"外国恐怖主义作战人员"，或是他们可能实施的行为具有恐怖主义性质，都绝不能援引作为正当理由，解释他们为何在适用的情况下未能得到根据国际法，尤其是国际人道法而有权享有的法律保护。红十字国际委员会等独立和中立的组织应获准接触这些人员，从而能够帮助拘留当局确保被拘留者依照适用的国际法和标准得到人道待遇。
今年的反恐纪念活动为我们提供了良好机遇，可以在国际人道法和人道行动，以及安理会和其他地区所通过的反恐条款之间达成适当的平衡。我们期待参与这些持续开展的相关工作。