文化财产与武装冲突——历史回顾
战争是人类的梦魇。战事一起，无所不催。以史观之，不难发现，劫掠财富（包括文化珍宝）、摧毁敌方设施（包括建筑瑰宝）往往构成战争的主要目的。然而，从另一角度来看，人类历史也是一部与战争暴行做卓绝斗争的历史。有史以来，人类就在不断努力，以图钳制战争行为，尽可能的减少战争的破坏性与残酷性。随着文明水平的提高并在付出惨痛代价之后，人类逐渐认识到战时保护文化财产的必要性与重要性，并于第二次大战结束后确立了以下原则：文化财产应免受战争破坏，除非破坏之具有"军事必要"（military necessity）。这一原则已构成当代国际人道法的基石之一，亦为理解、适用当代国际武装冲突法的关捩。
可见，在国际法的层面上，人类改写战争法规则，扭转任凭兵燹肆虐的习惯法，进而树立文化财产免受战争破坏的原则，绝非一蹴而就，而是经历了一个漫长的历史进程。有鉴于此，要洞烛当代国际法在此领域的体系与规则，有必要系统回顾、梳理它们的源头与历史沿革。
第一节 古典时代到海牙规则
一、溯源
自有人类社会，就有战争；自有战争，战时暴行就受到道德上的鞭挞，包括《圣经》在内的几乎每个民族的古代文献中都有反对战争暴行的言辞。然而，从实定法的意义上说，自亘古直到近代，破坏与劫掠敌方财物的行径一直被默认甚至纵容，成为长期支配人类社会的习惯法规则。
譬如，依据罗马法关于战时劫掠的法律规定，亦即"jus praedae"，从宣战之时，敌人的财产就成为无主物，得任意处置；一旦被战胜方占有，就成为战胜方的财产。 所以，在早期的战争实践中，肆意破坏、处置敌方财产的行为是不受任何约束的，正如凯撒大帝的军令，让闻者无不胆寒："下令屠掠，让战争的猛犬四处蹂躏"（Cry Havoc and let sip the dogs of war）！
至中世纪，"jus praedae"规则稍受限制：只有在"正义"战争中，该规则才能予以适用。对此，中世纪的一位法学家曾作如下解释："如果一国君主发动战争是迫不得已，如保卫祖国免受侵略，那么，他从敌人那里缴获的所有财物皆归其有，任其处置。"
随着时代的发展，战时破坏、劫掠的合法性取决于战争性质的理念逐渐被废弃，取而代之的是依据财物本身的性质及其所有者，将战时劫掠分为"合法劫掠"（praeda licita）与"非法劫掠"（praeda illicita）。在欧洲，教会基于宗教理由率先确立了教会财产免受战时破坏与劫掠，且如遭劫掠应予返还的原则。这一原则在公元1039年的波捷战争中得到适用。
到了文艺复兴时期，尤其是17世纪以后，随着欧洲逐渐进入近代社会，国际法初现端倪，规制战争行为、保护文化财产免受兵燹的法律理念日趋清晰。在此阶段，近代国际法之父、荷兰法学家胡果·格劳秀斯（Hugo Grotius）阐扬的学说理论可谓功莫大焉。在其传世之作《战争与和平法》中，格老秀斯指出，衡量战争中的各种行为是善还是恶，"必要性"是唯一标准，因为依据自然法原则，如果战争的目的是正义的，那么，为实现这一目的所必要的武装暴力行为就是被允许的。所以，只要符合必要性标准，摧毁敌人所有类别的财产都是合法的。不过，为避免交战方滥用必要性标准，格老秀斯试图对之进行限制，他强调，有些物，如柱廊、雕塑等具有艺术价值的物，依其性质对战争的爆发与进行不会产生任何影响；摧毁之，对削弱对方或壮大己方没有任何军事上的必要性，因此，它们应免受战争的影响。 格老秀斯的理论奠定了近代国际法大厦的基础，也为确立战时保护文化财产的国际法规则提供了理论基石。
值得注意的是，那一时期的欧洲正处于文艺复兴的高潮。与处于襁褓之中的国际法同步发展的，还有日益勃兴的文学、艺术与复古热潮。到了17世纪，欧洲知识精英阶层逐渐形成了一种理念：高雅的艺术、科学与文学超越国界与民族，属于跨国共同财富，并构成一个相对独立的"文艺共同体"（respublica literaria）。 对此，保罗·迪邦（Paul Dibon）解释道：这是一个超越时空的智慧共同体，但承认语言、宗派与国家的多样性；这个共和国尽管有些理想主义，但绝非乌托邦；这是一个秉持世界主义的知识份子群体，其核心特点是对精美艺术、建筑与古董怀有浓厚的学术兴趣。有意思的是，格老秀斯也是这个共同体的一员，他对古董的爱好几乎达到了痴迷的程度。到启蒙运动时代，"文艺共同体"的理念进入巅峰，这可以在由丹尼斯·狄德罗（Denis Diderot）和达朗伯（d'Alembert）主编、伏尔泰、孟德斯鸠、卢梭、普拉德等学界巨擘参与编写的《百科全书》（Encyclopédie）中得到印证。这部对于人类文明史具有划时代意义的《百科全书》写道，其宗旨在于汇编所有民族的启蒙之作汇编，在于构建一座尽显所有高雅文艺的、美轮美奂的环宇图书馆......为此，日耳曼、英格兰、意大利以及全欧洲的大师们号召高雅艺术与"美文学"（belles-lettres）圈的学者与艺术家齐心努力，完成一个包括（但不限于）建筑、雕塑、绘画、遗址、古董、遗迹在内的完整作品。也是在这一时期，对古典文明的考古热潮兴起。这股考古热发端于对庞贝、赫库兰尼姆等古罗马城市废墟的考古发掘，不久扩展至埃及、苏丹以及中东各地。近、现代意义上的考古学由此形成，并浸成巨观。在此历史背景下，有越来越多的欧洲学术精英提出，杰出的文学、艺术与文化作品属于属于泛欧"文艺共同体"，为了欧洲的整体福祉，它们需要得到所有国家的保护，即便在战争中也应免于破坏与劫掠。
在格老秀斯的国际法理论、人文主义思潮与复古热潮的多重影响下，到18世纪，国际法朝着更加有利于保护文化财产的方向迈进。这一时期的法学家，如瓦泰尔（Vattel）明确指出，破坏文化财产对于实现战争的合法目标毫无益处，应受到严厉谴责。禁止破坏不此类财产仅源自自然法，也是实定法的要求。法国思想家让·雅克·卢梭（Jean-Jacques Rousseau）则从战争的性质和自然理性的角度，更加深刻的论述了保护文化财产的理论依据。
二、法国革命、拿破仑战争与十九世纪
对于武装冲突期间保护文化财产的法律发展而言，法国革命、拿破仑战争与19世纪是一个分水岭。"在此阶段，无论是国内法层面，还是国际法层面；无论是和平时期的法律规则，还是战争法规则；无论是理论，还是实践，法律均产生了惊人的变动与发展。"
由于法国革命爆发后，形势迅速恶化，瞬间滑向动乱，对法国境内的文化财产构成严重威胁，革命当局在对法国王宫、逃亡贵族与教会的财产进行国有化后，于1790年成立了古迹委员会，授权该委员会收集、保护及录入各类文化财产。1791年3月3日，国民制宪议会颁布法令，规定了9项具体条件，对满足这些条件的财富与古迹给予保护。
1792巴黎骚乱以后，更为激进的雅各宾派掌权，立法会议及其随后产生的国民公会颁布了一系列法令，下令损毁象征封建专制的古迹，只有经古迹委员会认定具有重大艺术价值而须保存的物件才能免于破坏。1793年，法国革命进入失控的暴乱状态，"革命开始吞噬它自己的子女"，大量文物古迹惨遭破坏。危局之下，少数革命领导领袖意识到，如再不采取行动，法国的文化财产将万劫不复。1793年4月13日，国民公会颁布了旨在保护文化财产（尤其是杰出雕像作品）的刑事法律，并以70页之长的《录入与保存共和国境内所有具有艺术、科学与教育价值之物件的指令》作为确保其实施的具体依据。1793年10月24日，国民公会又颁布法律，禁止任何人以销毁封建主义遗迹为由，破坏图书馆、博物馆或艺术家居所内的书籍、绘画、雕像、浅浮雕、古物以及具有艺术、历史或教育价值的其他物件。尽管这些法令对保护处于危殆之中的法国文化财产起到了一定作用，但覆巢之下，安有完卵；在血雨腥风的法国革命中，这些法令并没有得到有效执行；法国境内，无数古迹与文物遭遇灭顶之灾。
1794年7月，热月革命爆发，罗伯斯庇尔（Robespierre）被送上断头台。之后，国民公会中所剩的领导人唯有温和的同情派者。"随着时间的流逝，他们变得越来越保守。逐渐地，革命又一次反映出比较富有的资产阶级的利益。激进分子的许多极端做法被废除，保守主义日趋明显。"在此背景下，时任国民公会副主席格雷瓜尔（Grégoire）连续发表了三份报告，系统、深刻的检讨了法国革命对文化财产造成的严重破坏。
1795年，国民公会制定了一部新宪法，它明确规定："整个社会秩序系建立在维护财产之上"，从而在实际上认可了富裕资产阶级的胜利。为防止封建贵族卷土重来，它还授权立法机构遴选一个五人委员会行使行政权力，史称"督政府"（Directory）。督政府建立后，恐怖时期虽然结束，但经济陷入危机，政局极度不稳，军人势力遂不断膨胀。1796年春，督政府派拿破仑·波拿巴（Napoléon Bonaparte）远征意大利，并取得重大胜利。值得注意的是，拿破仑军队在侵略意大利期间，洗劫了意大利多座城市，将大批文化财产带回法国。劫掠外国文化财产的政策，肇始于督政府期间，到拿破仑执政后则愈演愈烈。系统性的劫掠外国文化珍宝，甚至成为拿破仑战争期间法军的常规行为。大量原属于意大利、西班牙、奥斯曼土耳其的文化珍宝被法军劫掠并被带回巴黎，成为拿破仑军事辉煌的装饰品。
吊诡的是，对于法军的这一行径，无论是为之辩护者，还是对之谴责者，均以"文艺共同体"的理念作为其主要依据。譬如，法军指挥官曾"义正言辞"道：环顾欧洲列国，除法兰西拥抱民主共和制外，其余仍受封建君主专制荼毒。文学与艺术乃全欧洲之共同财富，法兰西无疑最有资格、最有能力保管这些财产。然而，法军的行径遭到了"文艺共同体"多位领袖的斥责。著名考古与建筑学家科特米瑞·德·昆西(Quatremère de Quincy）发表了系列公开信，严厉谴责法军的劫掠行径。在写于1796年的一封公开信中，昆西写道："艺术与科学属于整个欧洲，属于整个世界，而不是某个民族的专属财产......法军的劫掠是对公共财产的侵犯"！在结尾处，他宣布："在文明开化之欧洲，凡属文化、艺术与科学之物，均免于战争权与胜利权！"
从1814年9月起，英国、奥地利、普鲁士与俄罗斯这四个反法联盟中的主要列强在维也纳召开会议，共商反法政策，并为拿破仑战败后的欧洲拟定和平协议。在维也纳会议上，英国外务大臣卡斯尔雷（Castlereagh）子爵给奥地利、普鲁士及俄罗斯三国的特命全权大使致信，信中写道："拿破仑军队劫掠各国文化财产的行径，是对现代战争法的公然违反。"经讨论，四国一致同意，将于战后对法军的这一行径予以清算。
1815年6月18日，拿破仑兵败滑铁卢，从此彻底退出历史舞台。英、俄、奥、普等国于1815年11月20日与法国签订《巴黎条约》，依据该条约，法国不但只能保留1790年的疆界，而且要赔付7亿法郎的战争赔款；同时，该条约明确规定，法国须归还拿破仑战争时期从各国掠走的珍贵艺术品。以该条约为依据，遭受拿破仑军队侵略和劫掠的各个国家纷纷要求法国返还属于他们的文化财产。
事实上，如果对拿破仑战争后的一系列返还实践进行总体分析，我们可以发现，正是拿破仑战争，有力的促使欧洲各国文化主权意识的形成与加强。此后，有越来越多的国家将其珍贵文物与艺术品视为国家身份与主权不可分割的构成元素，并开始通过采取立法、行政措施保护文化财产。从国内法层面上看，近代意义上的文化财产法由此发端。
在法国，经兰卡纳拉、格雷瓜尔等人倡议，"历史建筑委员会"（Comité travaux Historiques）于1830年成立；1831年，历史古迹维护基金成立并开始运转；1933年，法国政府设立历史古迹督查一职，负责确定受法律保护的历史古迹的名录；1837年，历史古迹委员会成立；1887年，法国颁布了首部系统性文物保护法典——《历史古迹法》。可以说，19世纪中期以后，法国的文化财产保护逐步进入法制化阶段，仅在1840年至1849年间，被列入保护名录的法国古迹就从934处增长到3000处。
在英国，议会于1845年制定了旨在保护艺术品的立法，并对故意破坏艺术品的行径施以刑事处罚；1877年，威廉·莫里斯（William Morris）创立了保护古建筑学会；1882年，议会颁布了《历史古迹保护法》，并在1900年修订；1895年，英国建立了世界上首个私有性质的全国信托机构，负责收购文化财产，并对之予以保护与展示；1908年，历史古迹皇家委员会成立。
质言之，人类历史上第一次大踏步向文化财产法制迈进，正是在19世纪的欧洲。到1850年，"历史古迹在大部分欧洲国家已得到官方保护"；到1860年，瑞士历史学家布尔克哈特（Burckhardt）宣布："我们所生活的时代在文化保护，尤其是文物保护方面，取得了历史性业绩。对此，我深以为豪"。欧洲各国的文化财产立法也促进了世界其他地区的立法活动。19世纪下半叶，新独立中南美洲国家以及明治维新时期的日本也开始效法欧洲，将文化财产保护立为国策，并采取多种措施保护本国的文化财产。
不仅如此，这一时期，一个崭新的国际法理念亦日渐清晰：破坏与掠夺文化财产违反了国际法，应受到规制与制裁。1813年，在判决英国返还劫掠于意大利的一副古画时，克罗克（Croke）法官掷地有声的宣布：对于所有文明国家而言，艺术、科学作品以及具有历史意义的物品是免于战争影响的，应受到珍视与保护。它们不应仅仅被视为这个或那个国家的独有财产，而应被视为全人类的共有财产，属于全体人类的共同财富。原告提出返还这类财产的主张符合全体文明国家所遵守的万国法。
两年以后，亦即1815年，约翰·马金托什（John Mackintosh）在英国下议院演说时，用了相似的观点对英国舰队炮击华盛顿具有历史意义的公共建筑予以训诫："文明国家应尽可能不要破坏这些建筑，哪怕是意外破坏，它们不仅与战事无关，更是整个人类社会共同的、永恒的圣神建筑。
前述各种事例表明，对于国际战争法而言，19世纪上半叶是一个分水岭，它不仅见证了战时被劫掠文物得到返还的法律实践，而且逐渐确立了文化财产免受战争影响的基本原则。自那以后，不再对战争的性质与目的进行区分，禁止战时破坏、劫掠文化财产，且如有违反必须返还逐渐成为被普遍接受的国际习惯法，这得到19世纪上半叶出版的权威国际法著作的确认。例如，亨利·惠顿（Henry Wheaton）在1836年出版的《国际法精义》中写道：依据古代万民法，即便神用物在战争期间也不能免于被俘获和没收。但是，依据已经获得法律效力的当代国际习惯法，寺庙、民用公共建筑、艺术作品以及科技博物馆应免受战争行动的影响。"
三、海牙公约体系：从孕育到建立
人类历史上最早一部系统规范战争行为以保护文化财产的国内法规是由林肯于1863年颁布的《美国政府军战地守则》。该守则由哥伦比亚学院（1869年更名为哥伦比亚大学）教授佛朗西斯·利伯（Francis Lieber）博士起草制定，亦称《利伯守则》。依据该守则，"经典艺术作品、图书馆藏书、科学收藏品以及贵重科学器具，如天文望远镜，应受到保护，即便它们被处于军事要塞中，也不得受到轰炸与破坏。"如果在某些具体情况下，上述规则不具可行性，那么，"出于为被占领国（敌国）的利益，占领军的统帅应下令转移、并临时占有这些物品。它们最终的归属应由战争结束后订立的和平条约解决。如果美国政府军获得这些物品，不能出售、抛弃之，也不能私占或肆意破坏之。"
《利伯守则》虽是美国国内法，但对相关国际法的发展发挥了重要影响。11年以后，亦即1874年8月27日，《利伯守则》成为美国与欧洲诸国签署于布鲁塞尔的《关于战争法规和惯例的国际宣言》（史称《布鲁塞尔宣言》）的法律基础。《布鲁塞尔宣言》是国际社会通过制定国际条约钳制战争行为、保护文化财产所做的第一次努力，它明确规定，除非对战争具有绝对必要性，否则禁止破坏敌人的财产，尤其禁止破坏用于宗教、教育、艺术、科学、慈善目的的财产以及历史建筑，不论这些财产是公共财产，还是私有财产；禁止轰炸未设防的城镇、居住区或村庄。尽管该协议从未生效，但它为后续国际法的发展进一步奠定了基础。同年，国际法学会在日内瓦召开的会议上委派一个委员会专门研究当年签订的《布鲁塞尔宣言》，并就此问题向学会提交意见和补充建议。1880年，在《布鲁塞尔宣言》的基础上，国际法协会编纂了《牛津陆战法规手册》，史称《牛津手册》。《牛津守则》继承并发展了《布鲁塞尔守则》，禁止战时禁止摧毁公、私财产，并规定私有财产只有在本手册限定（用于必要的军事必要）的条件下才能被没收。
值得强调的是，不论是《布鲁塞尔宣言》，还是《牛津手册》，它们本身并没有直接的法律效力，尽管如此，其作用绝不容小觑：它们的制订与传播为19世纪末、20世纪初一系列海牙公约的构建奠定了理论与舆论基础，而后者的形成标志着现代国际战争法构架基本形成。
随着人类社会进入热兵器时代，大规模杀伤性武器广泛使用于武装冲突，战争的残酷性与破坏性成几何倍数增长，因此，在19世纪末，避免战争与军备竞赛、钳制战争行为、限制战争烈度、保护平民与民用设施，成为国际社会的重要关切。在此背景下，第一次海牙和平会议于1899年5月18日至7月29日在荷兰海牙举行，包括英国、法国、德国、意大利、俄罗斯、奥匈帝国、中国（清朝政府）与日本在内的26个国家派代表参会。由于德国等国的反对，此次会议虽未能就裁减军备或限制军备达成协议，但签订了4部旨在限制战争及其残酷性的公约与3个附加宣言，分别如下：《和平解决国际争端公约》（《1899年海牙第一公约》）、《陆战法规和惯例公约》（《1899年海牙第二公约》）、《关于1864年8月22日日内瓦公约的原则适用于海战的公约》（《1899年海牙第三公约》）、《禁止从气球上或用其他新的类似方法投掷投射物和爆炸物公约》（《1899年海牙第四公约》）、《禁止从气球上或用其他新的类似方法投掷投射物和爆炸物宣言》（《1899年海牙第一宣言》）、《禁止使用专用于散布窒息性或有毒气体的投射物》（《1899年海牙第二宣言》）、《禁止使用在人体内易于膨胀或变形的投射物的宣言》（《1899年海牙第三宣言》）。
鉴于第一次海牙和平会议具有不彻底性，且经日俄战争，各国迫切希望修订陆战规则、发展海战规则，"为澄清并彻底解决第一次海牙和平会议的某些问题，并以1874年《布鲁塞尔宣言》为指导"，第二次海牙和平会议于1907年6月15日至10月18日召开，包括第一次海牙和平会议全体参加国在内的44个国家的代表参加了会议。此次会议对1899年海牙公约与宣言进行了修订，并新订了10项公约，总计13项公约和1项宣言。在这一系列海牙公约中，《1899年海牙第二公约》与《1907年海牙第四公约》是人类历史上最早确立战时保护文化财产免受武装冲突影响规则的多边国际公约，它们的制定与生效，标志着保护文化财产的国际法体系初步形成。
总体而言，19世纪末、20世纪初建立起来的海牙公约体系，尤其是1907年《海牙第四公约》对于规制战争行为、保护非军用财产，特别是文化财产起到了历史性作用，标志着战时保护文化财产的国际法律体系的初步形成，得到了国际社会的普遍认可。1946年，纽伦堡军事法庭曾对1907年《海牙第四公约》做出如下评价"该公约载明的陆战规则是对其缔约时既存国际法规则的继承与发展......到1939年，这些规则已经被所有文明国家所承认，并被认可为国际习惯法"；远东国际军事法庭亦有类似表述，它指出：虽然公约作为一个有拘束力的条约可以被用所谓普遍参加的条款或其他方法所否定，然而，公约仍然是国际习惯法的有力证据。本法庭将根据它以及其他一切可获得的证据，去决定适用于某一场合的习惯法。在许多场合，纽伦堡与东京国际军事法庭都曾引用海牙诸公约的条款，认为它们是"举世公认的规则"，因而对德国与日本有拘束力，不论它们是否为公约的参加国。
当然，作为100多年前制订的国际公约，海牙诸公约也存在诸多明显缺陷，例如，公约中的不少关键条款措辞模糊，这使得公约在解释上任意性过大，容易被指挥官依据其利益做歪曲解释。再如，公约缺少实施监督机制，这为两次世界大战期间交战国漠视公约义务，大规模破坏、劫掠珍贵文化财产埋下了伏笔。
第二节两次世界大战
一、第一次世界大战
1914年，第一次世界大战爆发，刚刚建立起来的海牙公约体系面临着战争实践的大考。第一次世界大战是人类历史上第一次热兵器占主角的战争，这使得战争的烈度超出了以往任何一场战争。由于海牙诸公约的存在，战争初期，交战方对保护某些类型的文化财产表现出一定程度的遵守，对作战手段与方法亦有所克制，有不少宗教与历史建筑以及用于科学研究的设备得以免于战火殃及，劫掠文化财产的行为也较少出现。但是，随着战争的升级与扩大，到战争中后期，交战方几乎到了癫狂状态，用尽了所有的武器与战争方法，生灵涂炭，哀鸿遍野，无数城池化为废墟，海牙诸公约亦被粗暴践踏。在战争最惨烈的时期，许多教堂、历史建筑、古老城镇及其存放的艺术珍品被德军炮火摧毁。特别是作为主战场的比利时和法国，文化财产的损失尤为严重。其中，典型的例子是比利时鲁汶大学图书馆被德军付之一炬和法国兰斯大教堂惨遭炸毁。鲁汶大学图书馆珍藏了大量珍贵书籍以及科学和艺术作品；兰斯大教堂是镶嵌彩色玻璃的哥特式建筑杰作。德军肆意毁坏文化财产的行径引起了国际社会的强烈谴责。
人类刚刚建立起来的规制战争行为、保护文化财产的国际体系在第一次世界大战的硝烟中显得如此孱弱与无助，这着实让人扼腕叹息。尽管如此，就此全盘否定海牙诸公约的历史意义亦不可取。第一，战争初期，海牙诸公约对约束交战方的战争行为起到了明显作用，对于保护文化财产起到了阶段性的积极意义；第二，在整个第一次世界大战期间，占领军劫掠文化财产的现象较以前的历次战争大为减少，禁止抢劫文化财产的原则得到了各交战方一定程度的遵守；第三，一战结束后，战胜国依据海牙诸公约提出了返还战时被劫文化财产的要求，海牙诸公约亦成为1919年《凡尔赛和约》相关条款的法律基础。
1918年11月11日，协约国和同盟国宣布停火，经过巴黎和会长达6个月的谈判后，交战各国于1919年4月28日在凡尔赛宫签署和平条约，史称《凡尔赛合约》（Treaty of Versailles）。《凡尔赛合约》的签订，标志着第一次世界大战正式结束。《凡尔赛合约》要求德国对战争期间犯下的战争罪行承担法律责任，其中，"肆意损毁宗教、慈善、教育与历史性建筑"被列为须承担法律责任的战争罪行之一。不过，囿于当时的政治格局，一战结束后，国际社会并没有对德国在一战期间的战争罪行进行审判。
一战的惨痛教训让国际社会认识到，海牙公约体系并不能有效保护文化财产免受武装冲突的破坏，制定新的、更为有效的文化财产保护规则因而成为战后国际立法的关切点之一。彼时，改革国际法，包括武装冲突期间保护文化财产法律制度的重任，在很大程度上，落在了国际联盟的肩膀上。国际联盟是根据巴黎和会所通过的《国际联盟盟约》而成立的，作为人类历史上第一个世界综合性的国际组织，它具有重大的政治与法律意义。20世纪20年代，成立不久的国际联盟将改革国际文化财产法确定其工作重点之一，并将具体工作委托给其下属的国际博物馆办公室（简称"OIM"）。为此，该办公室于1930年起草了一份保护文化财产的公约草案。尽管该草案因遭到部分欧洲大国的反对而流产，但其文本被泛美联盟所接受，并据此于1935年制定了《保护艺术与科学机构与历史性遗迹的公约》，史称《罗里奇公约》（Roerich Pact）。
1938年，国联将国际博物馆办公室起草的《罗里奇公约》（草案）分发给各国。然而，遗憾的是，由于受到多国军事当局的强大压力，该公约草案具有较大妥协性。从草案的文本来看，该公约意在对各国施加保护义务，促使其保护其境内的文化财产，并将此类财产与军事要地与军事设施隔离开来，而不在于限制交战方的行为。另外，该公约所保护的文化财产在范围上明显小于海牙公约，仅包括历史性建筑及其内部的可移动文化财产。值得注意的是，公约草案第3条3款要求各国对在战时劫掠或破坏文化财产的个人施以惩罚。
为了尽快缔结该公约，国际博物馆办公室以公约草案为基础制定了《关于文化财产期间保护文化财产的宣言》，号召各国积极响应；国联也敦促各国尽早召开外交会议，启动缔约进程。但是，随着20世纪30年代后期国际政治局势迅速恶化，欧洲主要强国疯狂的投入扩军备战，再无暇顾及此等事项，缔约进程被迫搁浅，直至第二次世界大战爆发。
二、第二次世界大战
与第一次世界大战相似，二次世界大战也是一场全球性战争，但两次世界大战亦有不同之处。第一，一战的主战场局限在欧洲，而二战波及范围更广，除欧洲外，远东、北非等地区也成为二战的重要战场。第二，两次大战运用的武器存在根本不同。因坦克、飞机等现代化武器大规模运用于战争，二战的惨烈度与破坏力远超一战，是人类有史以来最为深重的一次灾难。
对于文化财产而言，二战造成的危害亦远甚于一战。不论是在欧洲战场，还是在远东战场，均有无法数计的文化财产，或毁于战火，或惨遭劫掠。在不列颠空战中，包括艾克塞斯（Exeter）、巴斯（Bath）、诺里奇（Norwich）、约克（York）、坎特伯雷（ Canterbury）在内的英国诸多历史名城历史遭到德军空袭，大量古建筑及文博设施遭遇灭顶之灾。到盟军反攻阶段，德国境内的历史古迹亦遭厄运，吕贝克（Lübeck）、科隆（Cologne）、乌茲堡（ Würzburg）及汉堡（Hamburg）等德国历史名城受到盟军的猛烈空袭与炮击，无数文化珍宝遭到毁坏。另一方面，在战争前期，纳粹德国大肆劫掠荷兰、法国、奥地利等国的文化财产；而在攻入德国境内后，苏联军队也将大批文化珍宝作为战利品掠走。
尽管如此，应当承认，在欧洲战场，海牙公约还是在一定程度上得到了交战各方的有限遵守。譬如，盟军指挥官在许多场合强调，其部队遵守了国际战争法规则；虽然某些军事行动在客观上产生了破坏文化财产的结果，但均符合"军事必要"的要求，故不违反国际法。即便是纳粹德国，在军事行动中也对战争手段进行了某种限制，以避免对文化财产造成不必要的损害。譬如，德军在占领其他国家时，尤其是占领被其认定为属于第三帝国组成部分的荷兰与奥地利时，曾组建专门部队负责对占领国的文化财产进行保护；在进军巴黎时，德军也曾采取措施，保护这座城市的文化财产与文博设施；历史资料显示，即便在不列颠空战期间，德军也有意避开了牛津、剑桥等教育文化设施与历史性建筑密集的英国城镇。
与此相比，在远东，尤其是在中国战场，日军的行径则要野蛮的多。1937年全面侵华战争爆发后，日本政府与军队完全无视国际社会历尽磨难才得以建立的战争法规则，制定并实施了系统性的破坏与劫掠中国文物的政策。侵华期间，日军以轰炸、炮击、纵火等方式大规模摧毁中国境内的历史名城、古建筑以及大学、图书馆等教育机构；同时，由于文化相近，大规模劫掠中国境内的重要考古遗址与文物典籍成为日军一项有组织、有计划、有目标的任务。日军长期在中国境内进行盗掘式考古，将出土的大量珍贵文物运回日本，他们还千方百计以各种方式的搜刮中国文物，像庐山化石标本、中央研究院珍藏的殷墟文物、中央图书馆、清凉山国学图书馆收藏的典籍、溥仪被赶出紫禁城时精心挑选的上千件国宝级文物等都落入日本人之手；"北京人"头盖骨也在战争中神秘失踪。抗日战争给中国的文化财产造成了无法估量的灾难性破坏。
二战结束后，国际社会对德、日法西斯的战争罪行进行了审判。然而，受当时纷繁复杂的国际政治格局及其他历史、社会、文化因素影响，德国与日本破坏与劫掠其他国家文化财产的战争罪行在战后受到了不同的处理。譬如，《纽伦堡国际军事法庭宪章》第6条规定了三种战争罪行，即破坏和平罪、普通战争罪与违反人道罪。需要强调的是，第6条第2款不仅对战争罪进行了抽象定义，而且进行了详细列举，依之，掠夺公私财物、滥肆破坏或非出于军事上必要而损毁城镇或乡村被明确列为战争罪行。在审判中，纽伦堡军事法庭指出，该款是国际战争习惯法的体现，亦为1907年《海牙第四公约》第46条与第56条的反映。以该条为主要依据，负责劫掠各国文化珍宝的纳粹领袖阿尔弗雷德·罗森堡（Alfred Rosenberg）被处以绞刑。
与此相比，战后国际社会对日本破坏与劫掠他国文化财产的战争罪行的清算远不彻底。譬如，与《纽伦堡国际军事法庭宪章》一样，《远东国际军事法庭宪章》也规定了三种同样的战争罪行，但吊诡的是，在规定第二类罪行（即普通战争罪）时，它仅做了概括性定义，而未做明确列举；与此相对，其余两种罪行（即破坏和平罪与违反人道罪），它的规定则与《远东国际军事法庭宪章》几乎如出一辙。尽管未对普通战争罪做具体列举并不意味"掠夺公私财物、肆意破坏或非出于军事上必要而损毁城镇或乡村"不构成普通战争罪，但这一表述上的重大差别，在很大程度上折射出远东国际军事法庭与纽伦堡国际军事法庭在审判日本与德国法战犯时的侧重点有所不同。
概言之，在第二次世界大战中，人类历尽磨难才得以建立的近代国际法规则遭到了野蛮践踏。在无情的世界大战面前，国际法显得孱弱而无力，其情形好似"弱小的大卫，仰望着巨人歌利亚"。同时，"二战也在根本上破灭了既存国际法规则可以保护文化财产免受战火影响的幻觉"，国际文化财产法因而陷入前所未有的危机之中。
然而，正是在第二次世界大战结束后，国际社会开始系统反省近代以来建立的国际法体系与规则，深刻检讨其合理性、公平性及其孱弱无力的根源，冀以建立更加公平正义、约束力与执行力更强的国际法体系。
"二战的经验教训使得修订国际人道法成为1945年之后的首要工作"，因此，战后的国际立法首先在该领域取得突破。1949年，国际社会在日内瓦重新缔结了四部基本国际人道法条约，统称《日内瓦公约》。与1907年海牙公约旨在约束交战方战争行为不同，《日内瓦公约》旨在保护平民及其财产以及武装部队中的伤者与病者。尽管这四个公约并没有具体规定文化财产的保护问题，但《日内瓦第四公约》第53条关于保护被占领土内平民或国家财产的规定应包括文化财产，殆无异议。不过，该条为其适用设置了一个例外，即"但为军事行动所绝对必要者则为例外"。历史已经反复证明，军事必要例外会置文化财产于危险之中，鉴此，有必要制定专门性的国际条约，系统、具体的规定战时保护文化财产的事项，并对军事必要例外进行严格限制，否则，必然重蹈覆辙。
作者简介:
霍政欣，中国政法大学教授、博士生导师、国际法学院副院长、院学术委员会副主任委员；兼任联合国教科文组织（UNESCO）文化财产公约观察员、国际比较法学会（IACL）联席会员、中国文物学会法律专业委员会副会长、"国家2011计划国家主权与海洋权益创新协同中心"研究员、"国家高端智库武汉大学国际法研究所"研究员等职；入选"教育部新世纪优秀人才支持计划"、中国政法大学首批"优秀中青年教师培养支持计划"；荣获五届中国高等学校科学研究优秀成果奖（人文社会科学）三等奖、北京市第十届、第十三届哲学社会科学优秀成果奖二等奖、第二十九届"北京青年五四奖章"等多项重要奖项，主要研究领域为国际私法、比较法、国际文化财产法等。
