纪念日内瓦四公约1977年《附加议定书》通过40周年国际研讨会主旨发言

红十字国际委员会名誉委员伊夫·桑多

能与各位共同庆祝日内瓦四公约1977年《附加议定书》通过40周年，我感到愉快而荣幸。我要对国际法研究所和红十字国际委员会东亚地区代表处发起这次庆祝活动表示诚挚的谢意。

世界上三分之二以上的人口居住在亚洲大陆，而北京正处于亚洲大陆的心脏地带，在这里参加今天的庆祝活动我感到尤为欣慰：这恰好证实了国际人道法的普遍性，同时也提醒我们，虽然现代国际人道法于19世纪中期起源于日内瓦，但这部法律根植于所有伟大的文明中，中华文明当然也不例外。关于这一点，我向大家推荐2001年何小东大校在《国际红十字评论》上发表的精彩文章，文中指出，中国历来重视战时的仁义与道德——并坚持国际人道法原则。

既然我们今天要庆祝《附加议定书》通过40周年，那么，我想与各位共同探讨议定书"存在的理由"，为通过议定书举行的外交会议上遇到的主要困难，议定书取得的主要成就以及当前影响议定书执行和国际人道法进一步发展所面临的挑战。
为何我们有必要制订条约来完善1949年日内瓦四公约呢？要回答这个问题，我们必须回顾一下1949年通过日内瓦四公约的历史背景。

二战可能是人类历史上最恐怖的时期，众所周知，为此《联合国宪章》得以通过，并宣布战争为非法。这样一来，就没有给国际人道法留下太多空间。国际法委员会甚至拒绝考虑制订运用于战争的新规则，因为这似乎意味着不信任联合国能够维护和平。但东西方关系日趋紧张，各国对于联合国能否利用统一力量推行和平的问题不能达成共识，致使可能再度发生战争：随后成立了大规模军事联盟，战争的威胁再度浮现，从而也需要通过国际人道法尽可能减轻战争带来的苦难。面对这样的形势，各国最终同意在瑞士政府召集下举行外交会议，振兴并发展二战期间惨遭践踏的国际人道法。与会代表的讨论是基于红十字国际委员会经多轮磋商后起草的公约草案。

当时的主要关注点是找到能够更好保护平民居民的办法，平民居民在二战期间饱受折磨，虽然在20世纪30年代曾做过相关的努力，但却没有任何特定的公约对其提供保护。1899年和1907年的《海牙公约》含有在占领期间保护平民的规则，但哪些国家仍然受这两项公约约束以及哪几条规则可被视为习惯法并不明确。此外，想要更好地保护受到武装冲突影响的平民，所需解决的问题决不仅仅是占领。

事实上，我们可以把二战期间的平民受害者分为两大类，交战一方控制下被蓄意杀害或虐待的平民，以及战斗中被波及的平民，尤其是无数遭到无差别空袭的城镇平民。但是当时并无明确有效的人道规则制约轰炸行为。1922年曾有一政府专家组起草了关于这一问题的规则草案，但未获通过。核弹在广岛和长崎落下时，二战期间的无差别轰炸可谓达到顶点，向人们明确发出残酷的信号，必须彻底重新审视这一领域的法律。

那么，下一步怎么办？当时人们决定再度从零开始，也就是说，制订四项内容详尽的新公约保护战争受害者，每一项分别针对一类受害者；伤者病者、遇船难者、战俘和平民。《日内瓦第四公约》（关于平民）自然是1949年最大的成就。此外，四公约的一个共同条款（第三条）引入了可适用于非国际性冲突的规则。这也是一大创新，符合1948年《世界人权宣言》的精神，同样承认在各国政府如何对待本国公民的问题上，在国际层面存在一定的限制。

东西方关系的紧张使得谈判困难重重。但最终谈判仍以胜利告终，只有一点重大分歧：在作战行为，特别是空袭的相关规则上各国未能达成一致。其主要原因之一可能是核武器的问题。当时，美国垄断此类决定世界战略平衡的武器，为此美国不愿接受禁止使用核武器的规则。对于其它很多国家来说，在谈判中讨论规制作战行为的规则时绝不能把核武器排除在外。

既然在此类问题上未达成一致，1949年日内瓦四公约最终通过时没有包含关于作战行为的全面规则。当然，从全球范围来看，四公约通过仍是一项巨大成就。但这一漏洞无疑成为一大憾事。红十字国际委员会一直参与国际人道法公约的制订工作，很快就开始探索问题的解决办法。不过，直到8年以后，在外聘专家的帮助下，内容详尽的规则草案方才完稿并提交国际论坛审议。这次论坛在新德里举行，属于第19届红十字国际大会框架下的会议。论坛再次讨论了禁止使用核武器的问题，因此未能取得进一步进展。美国此刻已经不再是唯一拥有核武器的国家，而且其它有核国家大多数也不愿参与关于核武器问题的谈判。其主要原因是在冷战期间，核武器具有威慑作用，这种著名的"恐怖平衡"可以阻止超级大国发生直接对抗。

但是，战争仍然是这个星球最悲痛的现实，即便是常规武器也足以给平民带来可怕的灾难，越南战争中的大规模轰炸和凝固汽油弹的使用就是例证。因此，重申并发展限制作战行为的规则显得迫在眉睫。最终，人们找到了打破僵局的办法。大多数国家同意，大规模杀伤性武器（核、生物和化学武器）的问题整体而言不能仅靠禁止或限制使用来解决，由于此类武器与国际安全息息相关，还需要一个管控体系，制订拥有、转移和最终销毁的规则。因此，对此类武器的检查必须在裁军框架下进行，而不是国际人道法框架。消除这一争议问题带来的障碍后就可以打开大门，举行国际人道法外交会议重新审视约束作战行为的基本规则。这次会议的主要目标是修正与作战行为相关的人道原则和规则，这些规则大多可追溯到1907年。原有规则是否适用并不明确，主要是由于1907年以来，很多国家已发生诸多变化，某些规则的习惯价值没有得到普遍承认。此外，技术发展，新式战争手段出现，保护环境等新问题也随之而来，有必要相应调整并修订规则。因此，会议主题为重申并发展国际人道法。

1974—1977年外交会议的议定书草案由红十字国际委员会与政府官员协商后起草。会议还考虑了其它方面的变化和修订，以解决1949年以来实际遇到的问题，而且大多数武装冲突属于非国际性冲突，因此只能适用日内瓦四公约共同第三条，而第三条也就必须进行相应的修订。

当时必须决定的是提交各国批准的新文件应采取何种形式。修订日内瓦四公约的想法遭到反对，因为人们担心，在极其紧张的政治气氛下重开谈判可能会削弱1949年谈判取得的某些重要成果。为此，决定起草"附加议定书"，而日内瓦四公约保持不变。事实上，议定书在某些问题上不仅是补充完善了四公约，而且还引入了新的机制，例如国际救济行动。这方面的内容可能会出现在正在起草的《日内瓦公约评注》修订版中，本次会议后面的场次会对其加以介绍。很多人极其担忧四公约被削弱，因此无人反对这一举措。

于是，可以通过两个《附加议定书》，第一个涉及国际性武装冲突，对日内瓦四公约的内容进行补充，第二个涉及非国际性武装冲突，补充四公约共同第三条。

此次外交会议于1974至1977年在日内瓦举行，当时越南战争接近尾声，冷战正酣，世界形势不容乐观。还有一个因素也值得一提。1977年时，与1949年相比，去殖民化进程让国家数量大幅上升。因此，新独立国家可以发表意见，他们有许多主张，其中大多数与争取独立相关。显然，这意味着出现更多困难，很多问题更难达成共识，不过这种局面以及上述主张亦有很大好处，它让这些新国家对国际人道法有了实实在在的主人翁感觉。当然，这些国家是以殖民政府继承者的地位同意接受日内瓦四公约的约束，并未参与公约谈判，这是他们首次加入讨论。

会议最初的中心议题是重申并修订国际人道法与作战行为有关的规则，当各国默认不进行大规模杀伤性武器谈判，特别是核武器谈判时，其主要障碍业已解决。然而关于这一议题仍有一些敏感问题需要谈判，例如报复行为。另一个争议点在于这些得到重申并发展的原则是否适用于大规模杀伤性武器。同意不直接讨论此类武器是一回事，但让它们"出局"，完全排除国际人道法对使用此类武器的适用又是另一回事。事实上，这一问题悬而未决，各方解读分歧不小。20多年过去，直到1998年，国际法院方才在《以核武器进行威胁或使用核武器的合法性》的咨询意见中确认国际人道法适用于此类武器的使用。

但是谈判最困难的部分在于新独立国家带来的问题。其中，它们提到了种族隔离的非法性问题，虽然这一问题与国际人道法并无直接联系，而且也不在会议最初议程之中。它们还成功排除了雇佣兵的战俘地位。

另外两项主张相比之下要敏感得多，因为它们可能质疑国际人道法的基本原则。第一项与"解放战争"有关，即争取或恢复独立的战争。主要问题在于，在国际人道法的框架下，是否承认"自由战士"与殖民方或占领方战士相比拥有更多权利，承担更少责任。承认这一点就意味着否认了国际人道法是国际法的分支，它适用于国际法未能阻止战争的情况；而要想让该法律受到尊重，必须赋予交战各方同样的权利和责任，让他们能够从中获得同样的利益。此外，国际人道法以基本价值观念为基础，没有任何战争——无论其目的多么正义——有权违反国际人道法的规则、藐视其根本原则。最终，将解放战争"升级"视为国际性武装冲突的作法解决了这个问题，国际人道法所有具体的规则均可适用，并且使交战双方在尊重人道法规则方面负有同等的义务。

第二项主要困难涉及到作战方法。在面对组织完善、装备精良的军队时，如果使用传统作战方式、穿着军装，所谓的"自由战士"完全没有获胜的机会。毛泽东的著名战术，"游击队必须活动与人民之中，犹如鱼游于水中一样"，在谈判中则是非常有利的证据。

和"解放战争"一样，如何对待所谓"自由战士"成为外交会议面临的艰巨挑战。承认这些战士的合法性，将他们视为享有交战权的战斗人员，一旦被捕应享有战俘地位确有必要。但与此同时，维护区分原则也至关重要，这一原则是国际人道法的核心，对于武装冲突中平民的保护十分关键。

最后，经过漫长而极其艰难的过程，谈判终于找到了妥协的解决方案。游击队员可以与平民混居，不穿特殊制服，只要他们攻击敌人时公开携带武器即可。明确禁止的行为是背信弃义，即以冒充的受保护身份——假装受伤、患病或假装身为平民——杀害或伤害敌人。如果士兵害怕伤员或平民背信弃义，他就很可能会向他们开枪，以免自己的生命不受威胁，这一点不难理解。因此，这一妥协非常关键，它可以避免国际人道法两大致命风险，一是被视为"西方工具"而遭诸多国家摒弃；二是接受令这一法律失去实质意义的新规则。

此次的庆祝活动当然也是向所有参与1974——1977年谈判的人们致敬的好机会。没有亲身参与的人今天可能仍会自问，当时在那样一种远非平静的国际环境下，是如何做到克服重重困难的。我想我们可以从中汲取的经验之一是，即使在最为艰难的条件下，通过私人之间的联络也总能有谈判的余地。在国家及其根深蒂固的立场背后，活生生的人各有自己的敏感之处：总有一些可供斡旋的空间。会议共进行了四个阶段，分别为期两到三个月不等，最终取得了举世瞩目的成果。各阶段会议中间还组织了一些非正式会谈，新成立的圣雷莫国际人道法研究院也主办了其中一些会谈。代表之间建立起直接甚至是友好的交流渠道，来自敌对国家的代表也不例外，这一点对于取得最终的胜利的确起到了关键作用。

简单总结会议成果，我们可以说，第一大成果就是坚持到底，最终通过了两个《附加议定书》。如果当时未能坚持到底，国际人道法将会遭受沉重打击，甚至在战争中保留最低限度的人性这一崇高理想都可能会开始消亡。1977年议定书也在很多方面给国际人道法带来了切实的进步。除了重申和修订关于作战行为的规则之外，我还要提到以下几点：（1）通过了关于失踪和死亡人员这一悲惨问题的详尽规则；（2）大大提高了向一切有需要的平民提供基本援助的可能性，并加强了在此方面的责任；（3）承认了民防的作用；（4）通过采用现代的识别方法使利用医疗船只和飞机有了新的可能；（5）引入新的分区方法，以便在紧急情况下帮助平民避难；（ 6）禁止并限制使用儿童兵；（7）建立国际调查真相委员会；最后，同等重要的是，（8）引入多条具体规则，以便在非国际性武装冲突中更好地保护平民和被关押者。人们对这一领域新发展的种种构想将在此次会议晚些时候会加以讨论。

当然，凡事都不可能尽善尽美。有些人或许期望能有更详尽的规则适用于非国际性武装冲突，而且对于国际性武装冲突某些问题的妥协方案也并不理想。此外，一些涉及敌对行为的规则也实在不够明确，例如军事目标的定义，比例性与直接参加敌对行动的概念。尽管如此，整体成果仍然意义非凡。

作为红十字国际委员会一名年轻的律师，我有机会参与了外交会议的两次最后阶段会议。1977年，距离日内瓦四公约通过已经过了28年，曾参加过1949年会议的代表寥寥无几，那时，这些人在我眼里就像恐龙一样稀有！而当我以怀旧的心情与学生们谈起他们出生前举办的外交会议时，我意识到，现在轮到我被看作恐龙了。

当然，1977年以来，国际人道法领域又出现了一些新的重大进展。虽然不能面面俱到，但我想指出以下几点：

首先是对某些武器的禁止或限制，如杀伤人员地雷、致盲武器或集束弹药，其中的薄弱环节是悬而未决的核武器问题：我认为完全禁止此类武器是未来唯一合理的目标，因为拥有或者有能力发展此类武器的国家太多，威慑的理念业已过时，而且这一漏洞还可能威胁到已经获得接受的对于生物和化学武器的全面禁止。

第二，国际刑事司法的发展——特别是国际刑事法院的建立以及人们对战争罪行可能发生于非国际性武装冲突中的承认——将实施此类罪行的人置于国际刑事法院的管辖之下。由于现在非国际性武装冲突远远多于国际性武装冲突，这一发展对于打击有罪不罚的现象及加强国际人道法的公信力具有极其重要的意义。当然，现有体系还远远称不上完善，大国不愿受国际刑事法院的制约，直接相关的人员也仍然难以接受这种国际司法体制。因此必须继续努力思考如何改进这一体系，或许最好是综合运用司法裁决与真相与和解委员会的工作，还有对受害者的实质赔偿等方法；并考虑如何让大国更好地接受国际刑事法院。

第三，专家会议上也做了一些非常有用的澄清解释工作，特别是关于直接参加敌对行动的概念，以及一些适用于被占领土之规则的准确含义。

第四，人们愈发认识到将新技术发展置于国际人道法框架下的重要性，即使这是一项艰巨的挑战。国际法专家编写的《塔林网络战国际法手册》是这一领域的有用工具，关于机器人以及所谓"自动武器"的使用召开了多次会议，说明各国对这些问题确实非常关注，也愿意认真遵循手册指导。此类问题在本次会议晚些时候也会加以讨论。

最后，我想强调的一点是，我认为当前的主要挑战不是进一步发展国际人道法，而是要捍卫1974——1977年谈判期间就已岌岌可危、但一直以来都显然存在的基本价值观。在诸多因素中，不仅恐怖主义现象，还有一些用来打击恐怖主义的手段都同样威胁着某些构成国际人道法基础的基本价值观。因此干劲十足、坚持不懈、并以充分的想象力去捍卫这些价值观，努力实现国际人道法得到更好的适用至关重要。

纪念1977年《附加议定书》通过40周年时我们必须展望未来。而当前的首要任务则是，我们无法容忍1974—1977年外交会议所成功捍卫并发展的基本和普遍价值观——同情受难者、尊重人的尊严和团结——以任何借口遭到破坏。我们还必须铭记，这些价值观不仅对于在战争中保有最低限度的人道至关重要，也可以用来构建真正永久的世界和平，这也是本世纪新生代所面临的最大挑战。