国际难民法和欧洲共同庇护体系对难民基本权利的保障

引言

众所周知，叙利亚全面内战和恐怖主义的肆虐引发了一场在时间上延续至今，影响范围不断扩大的“难民危机”。这一危机对国际、区域和国家层面的难民庇护制度提出了严峻的挑战，国际社会、欧盟和有关国家也纷纷采取了应对措施。从人权保障的角度看，这些应对措施应以不侵犯难民[1]根据现行的国际与区域难民法律制度所享有的基本人权和自由为前提。这些基本人权和自由可大致分为获得庇护的权利、不被推回的权利、获得适当收容待遇的权利以及与庇护申请有关的程序性权利。难民获得国际保护通常需要经过几个阶段：寻求庇护的阶段、庇护申请审查的阶段和审查决定做出后的阶段，每一阶段对应的权利内容也各有不同，既包括程序性的权利，也包括实体性的权利。

一、国际难民法对难民基本权利的保障

在国际层面，现行负责难民事务的机构主要为1951年成立的联合国难民事务高级专员办事处（“联合国难民署”）。联合国难民署的运作主要以1951年《关于难民地位公约》和1967年《关于难民地位议定书》为代表的国际难民法为基础。《关于难民地位公约》和《关于难民地位议定书》的基本内容涉及寻求庇护者和获得难民地位的人的基本权利。

就获得庇护的权利而言，《关于难民地位公约》规定了取得难民资格的积极条件与消极条件。

积极条件有二：

1. 该人滞留于国籍国和经常居住国之外, 且不能或不愿返回国籍国或经常居住国；
2. 有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或持有某种政治见解等原因而受到迫害。

消极条件有四：

1. 重新获得保护的人。重新获得保护分为在原国籍国或原居住国获得保护和在新国籍国获得保护，前者又分为主动和被动两种形式。主动形式包括：丧失国籍后又重新取得该国国籍的和回到原国籍国或原居住地国并定居两种情形。被动形式指继续作为“难民”所依据的情况不复存在，除非他可以援引由于过去曾受迫害的重大理由，否则不能继续拒绝原国籍国或原居住地国的保护，从而不能在新国籍国获得保护。取得新的国籍即视为获得新国籍国的保护。
2. 从联合国难民署以外的联合国机关或机构获得保护或援助的人，当上述保护或援助由于任何原因停止而这些人的地位还没有根据联合国大会所通过的有关决议明确解决时除外。
3. 避难国主管当局认为具有附着于该国国籍的权利和义务的人。
4. 犯有严重国际罪行的人。包括国际文件中已作出规定的破坏和平罪、战争罪或危害人类罪；在以难民身份进入避难国以前，曾在避难国以外犯过严重政治罪行，以及曾有违反联合国宗旨和原则的行为的人并被认定为有罪的人。

在后来的实践中，国际难民法逐步将因普遍暴力、外国侵略、国内冲突或严重扰乱公共秩序而逃离本国的人纳入到“难民”的范畴中。

就“不被推回”的权利而言，《关于难民地位公约》禁止缔约国以任何方式将难民驱逐或送回（“推回”）致其生命或自由因为他的种族、宗教、国籍、参加某一社会团体或具有某种政治见解而受威胁的领土边界，除非有正当理由认为难民足以危害所在国的安全，或者难民已被确定判决认为犯过特别严重罪行从而对该国社会构成危险。根据这一规定，获得难民资格的人当然享有“不被推回的权利”。 必须指出的是，之后的实践扩展了“不被推回”的权利主体和权利内容：就权利主体而言，任何寻求避难者都不应被送回可能对其进行迫害的原国籍国，无论其是否被承认为难民。“不被推回”的权利内容也不仅限于“政治迫害”。联合国难民署方案执行委员会、联合国大会通过的《引渡示范条约》以及一些国际人权法律文书，例如《旨在废除死刑的公民权利和政治权利国际公约的第二项任择议定书》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《保护所有人不遭受强迫失踪的国际公约》和《儿童权利公约》，都体现了这一点。必须强调的是，“不被推回”的权利已被认定为一项不可克减的权利。

获得适当收容待遇的权利是国际难民法的一项重要内容。根据《关于难民地位公约》，缔约国应给予在本国境内合法居留的难民的待遇可以分为：国民待遇、最惠国待遇以及不得低于一般外国人享有的待遇。但是，该公约并未就寻求庇护阶段、庇护申请审查阶段所享有的权利作出明确规定。尽管如此，《关于难民地位公约》确定了临时避难原则。根据这一原则，缔约国应给予上述人员宽容和便利，适当地提供临时安置，而不得仅以其非法入境或逗留为由而追诉其刑事责任，或者给予任何刑事处罚。 

二、欧洲共同庇护体系下对难民基本权利的保障

在区域层面，本世纪逐步建立起来的，以欧洲联盟诸条约、欧盟规章和指令为基本框架的欧洲共同庇护体系是欧盟各项庇护制度的总称。该体系的目标之一是在欧盟范围内，通过设定共同的最低收容标准和庇护程序，赋予庇护申请者统一的法律地位，保障他们的基本人权。在难民基本人权保障方面，欧洲共同庇护体系强调了与国际难民法的一致性。例如，《马斯特里赫特条约》要求庇护政策、外部边境管制、移民政策的制定必须符合《关于难民地位公约》的规定。《阿姆斯特丹条约》要求有关庇护问题所采取的措施（确定负责审查庇护申请的国家、难民待遇的最低标准、难民资格的确定和撤销）必须遵守《关于难民地位公约》和《关于难民地位议定书》以及其他相关条约。2000年通过、2012年生效的《欧盟基本权利宪章》更是制定了一份“权利清单”，旨在保障欧盟公民享有的，来自于欧盟法院判例中确立的各项权利、《欧洲人权公约》所载之权利和自由、欧盟成员国共同宪法传统和其他国际文书确立的其他权利和原则。与《关于难民地位公约》和《关于难民地位议定书》相比，欧洲共同庇护体系扩大了庇护对象的范围，并对有关人员在寻求庇护阶段、庇护申请程序中及结束后的基本人权作出了规定。欧洲人权法院和欧盟法院的司法实践则为各阶段的基本人权提供了司法保障。

就获得庇护的权利而言，欧洲共同庇护体系拓展了对获得庇护权的方式。欧洲共同庇护体系下的“国际保护”，包括“难民地位”、“替代保护”和“临时保护”三种。

“难民地位”基本上沿袭了《关于难民地位公约》的规定。但是，这一地位只可赋予非欧盟公民。同时，《欧盟庇护资格指令》拓展了施加迫害者的范围：除主权国家外，非国家实体也可以成为施加迫害者。

“替代保护” 旨在帮助欧盟成员国履行国际和区域人权公约项下的义务，给予各类需要保护的人员以更周全的保护，尤其是对“不被推回”权利的保障。有资格获得“替代保护”的人是指对该人实施遣返会使其面临严重的伤害，如死刑或处决、酷刑或非人道的以及有辱人格的待遇或国际或国内冲突中威胁到其个人生命的真实危险的，未获得难民地位的第三国公民或无国籍人。但是，那些犯有已被国际条约规定为破坏和平罪、战争罪或危害人类罪，犯有严重罪行，或曾有违反联合国宗旨和原则之行为的人，并被认定为有罪的人以及对欧盟成员国国家安全和社会构成威胁的人除外。

“临时保护”的保护对象范围最为广泛。根据《欧盟临时保护指令》，当已经或即将发生的、来自第三国的无家可归者因无法回到来源国而大规模涌入欧盟成员国时，欧盟成员国应为他们提供迅速的和临时的保护。从本质上讲，“临时保护”是当常规的庇护程序无力应对上述情形时（会危及庇护程序的有效运作），为了有关人员和请求保护之人的利益而采取的一种例外程序。这种“临时保护”不以提交庇护申请为前提。在“临时保护”的有效期内（通常为一年，在符合条件的情况下，可自动延长两次，每次六个月），欧盟成员国应当保障受益人能够随时根据《都柏林三号规章》的规定进入庇护申请程序。当庇护申请和其他类型的保护申请被拒绝时，如为其提供的“临时保护”资格仍然有效，则该人仍享受“临时保护”的待遇。如“临时保护”期限届满，欧盟成员国可对“临时保护”的受益人实施自愿遣返或强制遣返。欧盟成员国应为自愿遣返提供必要协助。

欧洲共同庇护体系十分重视对“不被推回”权利的保障。如前所述，如果一个人不具备难民资格，但存在将其遣返回国会使其面临严重的伤害，如死刑或处决、酷刑或非人道的以及有辱人格的待遇或其他威胁个人生命的真实危险，该人不得被推回到存在上述现象的国家。但是，国际难民法并未明确如何实施对这类人的保护。欧洲共同庇护体系下的“替代保护”正是为这类人设计的保护方式的一种。在条约层面，《里斯本条约》和《欧盟基本权利宪章》都要求欧洲共同庇护体系的运作严格遵守“不推回”原则。在欧盟规章层面，对“不被推回”权利的保障直接影响到各欧盟成员国根据《都柏林三号规章》来确定审查庇护申请的“负责国”。欧洲共同庇护体系要求每一份庇护申请都得到审查。相应地，应当确定由哪个欧盟成员国对该庇护申请进行审查。《都柏林三号规章》通过确立“负责国原则”，即由庇护申请人入境后所在的第一个的欧盟成员国负责审查其提交的庇护申请。该规章为如何确定“负责国”制定了详细的标准。但是，该文件要求如果收到庇护申请的欧盟成员国有理由相信，在本应负责审查该庇护申请的成员国的庇护程序和收容待遇存在系统性缺陷，且该缺陷会导致申请人可能面临不人道的或有辱人格的待遇的危险，那么就不应将该申请人移送给“负责国”。该国也有义务根据该规章设定的其他标准对该国是否能胜任“负责国”进行评估。如认为移送确不可行，该国就将成为“负责国”。为了向庇护申请者提供最大限度的保护，《都柏林三号规章》并不禁止成员国变通执行上述标准。《都柏林三号规章》甚至规定，收到庇护申请的欧盟成员国也可不适用该规章，并直接对来自第三国国民和无国籍人提交的庇护申请进行审查。在欧盟指令层面，《庇护资格指令》、《临时保护指令》、《收容待遇指令》都明确要求缔约国履行“不推回”的义务。

欧洲共同庇护体系下的收容待遇可以大致分为庇护审查程序中的收容待遇和获得国际保护地位后的待遇。在寻求庇护阶段或庇护审查程序中，向寻求庇护者和庇护申请者提供适当的和相近的收容待遇可以减少庇护申请者前往另一个欧盟成员国寻求更优越的待遇。《收容待遇指令》规定了欧盟成员国在对请求国际保护的申请做出决定之前，必须为庇护申请者提供适当的、人道的收容待遇，包括在“负责国”境内停留的权利、获得适当的和人道的收容待遇的权利。获得难民地位、替代保护和临时保护后的待遇主要规定在《庇护资格指令》和《临时保护指令》之中。《庇护资格指令》规定与难民地位和替代保护相应的待遇。《临时保护指令》规定欧盟成员国应当为那些“临时保护”的受益人提供适当的收容条件。《临时保护指令》还对将“临时保护”受益人从本国转移至另一欧盟成员国做了详细规定，包括转移必须经过受益人的同意，以国家间合作的方式进行，并通知欧盟委员会和联合国难民署。在完成交接后，接收国应对受益人的停留许可文件进行更新。“临时保护”受益人可随时要求中止“临时保护”，允许提供保护国对其进行自愿遣返。

欧洲共同庇护体系特别重视对与庇护程序相关之权利的保障。该权利保障的第一步就是为寻求庇护的人提交庇护申请创造便利条件。《都柏林规章》和《庇护程序指令》分别通过制定确定“负责国”和规定寻求庇护者提交庇护申请的程序，帮助寻求庇护的人尽快进入庇护申请程序。欧盟成员国收到庇护申请，就意味着正式进入庇护申请的审查阶段。这一阶段也是整个庇护程序的核心。庇护申请者在这一阶段享有的程序性权利主要包括：寻求庇护者和庇护申请者的知情权、获得必要帮助的权利和获得法律救济的权利。

在欧洲共同庇护体系的框架下，欧洲人权法院与欧盟法院都负有保障国际保护申请人之权利的职责。二者并非欧盟的司法机构，但是，鉴于欧盟成员国都是《欧洲人权公约》的缔约国，可以认为，在实践中，欧盟默认了欧洲人权法院与欧盟法院保障难民基本权利的“双轨制”模式。欧洲人权法院应当在涉及庇护和移民的诉讼中继续扮演保障基本人权的决定性角色。该法院的相关判例已构成欧洲庇护与移民法律体系的重要组成部分。欧盟法院也承担着为寻求庇护者、庇护申请人和获得国际保护者提供司法救济的职能。《里斯本条约》通过扩大欧盟法院的管辖权，加强了个人在“自由、安全与公正”领域的法律保护。随着“庇护、移民、人员的自由流动”事务成为欧盟法的“第一支柱”，欧盟法院也相应获得了对该类事务的管辖权，欧盟法院在审理案件时引用《欧盟基本权利宪章》的频率也开始增加。

结语

难民问题与人权问题紧密相连。在当今国际难民法框架下，寻求庇护者、庇护申请人和获得国际保护者有权享受各项国际人权条约规定的权利和基本自由。在区域层面，欧洲，作为此次难民危机的“重灾区”，已建立起“欧洲共同庇护体系”。该体系在欧盟范围内，通过设定共同的最低收容标准和庇护程序，赋予庇护申请者统一的法律地位，保障他们的基本权利。