红十字国际委员会主席在蒙古国立大学的演讲
红十字国际委员会主席彼得·毛雷尔在蒙古国立大学就冲突动态和人道后果的演变这一话题发表的演讲。
校长先生，（巴特-额尔德尼先生）
女士们，先生们：
我很高兴今日有幸来到贵校发表演讲。贵校被誉为培育贵国未来领导人的摇篮，在与国际接轨方面亦是竭尽全力。红十字国际委员会目前在全球有15000名工作人员，我希望在不久的将来就能看到贵校的毕业生加入我们的队伍。
红十字国际委员会至今已有150多年的历史，是一个中立、独立和公正的人道组织，致力于为有需要之人提供帮助，并保护武装冲突和其他暴力局势受害者的生命和尊严。
今天，我想给大家简要介绍一下红十字国际委员会是如何看待全球范围内战争和暴力的演变的。同时，我还想给大家展示一下我们如何设法接近需要帮助的人，保护他们免受冲突和暴力局势的影响，给他们提供必要的援助，并为中立、公正和独立的人道行动营造空间，从而可以开展此类行动。
纵观世界局势，战争数量正在减少。这听起来是个好消息，但事实上正在减少的仅仅是全面爆发的国际性武装冲突，国内武装冲突和旷日持久的暴力局势则日趋增加。我们看到新型的冲突和暴力局势初现端倪，它们呈现的新动态也给人道工作者带来了新的挑战：
•旷日持久的冲突持续时间增加，影响基本的社会服务体系，如供水、卫生、住所或教育。阿富汗、索马里、刚果民主共和国及巴勒斯坦被占领土就属于这种情况。
•区域化冲突殃及邻国——例如，尼日利亚北部的暴力局势正在影响尼日尔、乍得、喀麦隆和其他国家；叙利亚冲突已经使得整个中东地区动荡不安；还有索马里和苏丹冲突波及了整个非洲之角。
•动荡的冲突局势中加入了恐怖策略，并通过社交媒体的意识形态战场传播蔓延——例如在伊拉克，严重的自杀式袭击就是我们面临的一个特殊挑战。
•冲突政治化，并日益多极化，但达成政治和解的希望十分渺茫。乌克兰和也门目前的局势就是这样。
•战场延伸到城市和平民社区，人口稠密地区遭受轰炸和攻击，阿勒颇、霍姆斯、摩苏尔、的黎波里、班加西（Bengasi）、卢甘斯克、顿涅茨克及加沙等城市均受到影响。
•新的参与方实施暴力事件，在松散的组织结构中混杂了政治、刑事和商业利益。中美洲的暴力事件就是如此。
•中等收入国家冲突日益增多。在这些国家里，贫困和冲突的联系较为隐蔽，从而对人道应对提出了更高要求。
考虑到国际关系的话，全球和地区性的权力转移和权力竞争随处可见。千年发展目标和可持续发展目标执行过程中就发展、和平和公正许下了空洞的承诺，相应的期望也没有实现。同时信息传播比以往更快，各界日益认识到国家和国际社会在这一方面没有兑现承诺。由此导致各国社会内部和国家之间气氛紧张。政治体系僵化、民众的热望和社会极端不公之间已经形成了紧张局势，在阿拉伯世界这种情况尤为显著，但不仅限于阿拉伯世界。
所以，战争近期的转变也给红十字国际委员会提出了各种挑战：
- 涉及国家和非国家武装团体的不对称冲突，且各有差异
- 参与方分化
- 边境线不断移动或消失
- 战场全球化
- 基于恐怖策略的战争
- 秘密战争和远程战争（包括特别行动）的规模和蔓延
- 一些非国家参与方以国家自居。还有其他各种挑战，不胜枚举。
由于上述新的发展动态，人们正在对《日内瓦公约》的一些基本假定表示质疑，红十字国际委员会也因此一直备受争议。
《公约》的基石是对军事必要和保护平民做出的审慎权衡。根据这个逻辑，如果武装冲突与"军事利益"有关，并且参与方遵守实施敌对行动的限制条件（区分原则、比例原则和预防原则），那么武装冲突就是可以接受的。而如果是没有时间范围的全球战争，这种军事利益就更加难以评估。
因为我们在前线开展工作，要与所有随时准备参战的武器携带者进行对话，我们特别了解这些发展动态。我们的工作人员在开展行动时能否获得准入，能否保证安全，也取决于我们对这些动态的准确解读。我们所处的局势迫使我们进行更全面的安全分析来支持我们的一线工作，并参与更加复杂和系统性的谈判来获得给我们提供"行动许可"的冲突各方的保证。
在这一新环境下，我们推动遵守国际人道法的工作可能会变得更加复杂，但它的必要性也随之提升。
环境分层增多，相应地会在更大范围内产生人道影响，伴随而来的是：
- 国内流离失所者和难民人数飙升——暴力局势造成6000万人流离失所，其中4500万人在国内流离失所，"仅"1500万人沦为难民，另有1000万人成为无国籍人士。
- 地区的社会服务体系承受压力，导致体系瘫痪：住房、营养供应、供水、卫生、教育是相互依赖的体系，而当城市战争或持久冲突的影响日积月累，最终爆发时，这个体系就会崩溃。
- 从重要的指标中可以看出一些趋势，令人不安：传染性和非传染性疾病患者正在增加，增速超过了暴力事件导致的死亡人数；孩子们辍学的天数超过了上学的天数：导致冲突的间接原因比其直接后果还严重。
暴力事件对民众的影响日益深化，这也导致了成本的飙升：每年国际人道应对总支出已超过250亿美元，超过20万人援助了1.25亿需要帮助的人。同时，据估计，每年全球冲突成本约为100到150亿美元。
作为人道工作者，我们必须同步增加援助行动，更有力地履行我们的保护职责，并通过建立创新伙伴关系，开发创新产品，来筹集更多的经费。我们还需要关注脆弱的地区环境。这些地方一旦局势升级，将迅速导致人道需求爆炸性增长。作为《日内瓦公约》的守护者，我们必须与不断增多的武器携带者交涉，以期能改变他们的行为，从而减少对平民居民的破坏性影响。
更重要的是，我们必须确保人们更好地遵守国际人道法以及中立、独立和公正的人道原则。
在过去的150年中，《日内瓦公约》和其他国际法已经对战争施加了限制。这些战争限制不只出现在国际人道法中；它们是数千年来世界通用的人类规范，基于人道、尊严、保护弱势群体，以及向需要帮助的人提供服务这四个固有价值观念。
但仍有一系列的问题使得遵守法律极为复杂。我在这里给大家列举一些其中红十字国际委员会正在努力应对的问题。
第一个问题是对现有的国际人道法条约和习惯法规则的遵守，这是红十字国际委员会开展的保护武装冲突中人员这一行动的核心。红十字国际委员会在一线开展工作，与国家和非国家参与方保持双边保密对话来处理具体人道问题，以此来努力促进对国际人道法的遵守。
与此同时，红十字国际委员会还致力于通过其他途径来促进遵守国际人道法。如开展活动，促进对国际人道法的理解和接受；还有协助各国当局实现国际人道法的国内实施。此外，我们还会接触有影响力人群，包括宗教领袖、社区领导人和学者。这些人能帮助我们更好地了解价值体系与战争法之间的联系，找出它们与国际人道法的共性。当某些非国家武装团体通盘排斥国际人道法，误认为这是一个西方的产物时，这些共性便恰能发挥作用。
但我们必须认识到，对国际人道法的遵守在很大程度上取决于冲突各方的政治意愿。《日内瓦公约》及其《第一附加议定书》提供了一系列完整的机制来强化对该法的遵守，但却鲜少得到使用，甚至是未被使用。其原因是它们能否发挥效力取决于有关各方是否一致同意使用它们。它们是针对国际性武装冲突制定的，而不是非国际性武装冲突。联合国体系下建立的机制也面临类似的挑战。它们的效力也同样取决于政治谈判，并且对于适用的局势具有选择性。
另一个使得遵守法律更为复杂的问题与剥夺人身自由相关。在国际性武装冲突中，对于在什么时候出于什么原因可以将一个人羁押或拘禁，国际人道法有明确规定。而在非国际性武装冲突中，国际人道法的规定远不够明确，问题就变得更加复杂。
缺乏确定性和明确性的原因是，适用于非国际性武装冲突的国际人道法假定存在羁押行为，但没有明确规定允许羁押的理由和所要求的程序保障，这就导致羁押当局缺少根据国际人道法制定的预定规则作为参考，来防治任意羁押行为。在这种情况下，国际人权法是一项重要的指导法案。在法律研究中，此类问题会反复出现：因为这个世界和社会比法律发展得更快，于是我们发现了法律的空白或其中的模棱两可之处。
此外，国际人道法和人权法部分重叠，部分又存在空白。但也就往往是在这空白之处，法律的明确规定与更加复杂、多层次的一线实际情况短兵相接。
同样，在非国际性武装冲突中，很多问题并没有得到充分规制。比如将在押人员从一个国家移交给另一个国家、羁押场所的物质条件（包括食物、住所和医疗服务）、与外界的联系，或者是妇女儿童或特别弱势人群（如老人或残疾人）的具体需求等。
红十字国际委员会与各国政府合作应对上述问题，找到针对现存空白的合法可行的解决办法。
虽然要改善武装冲突受害者现状，面临的主要挑战是确保对现有准则的遵守，但我们不能忽视21世纪的战争的发展方式。军事能力的快速发展就恰能说明这一问题。
《日内瓦公约》赋予红十字国际委员会的职责是应对武器产生的人道影响，并始终遵循以下规则：即所有战争必须遵守预防原则、比例原则和区分原则。我们与各国政府一起施行了一项关于杀伤人员地雷的禁令，并通过《武器贸易条约》对小型武器交易进行了大幅规制，我们将其视为一次成功之举。
然而，要维护这些成果，就必须有各国政府的支持。我想借此机会鼓励蒙古政府如我们所预期，通过正式签署《武器贸易条约》，并加快加入《渥太华禁雷公约》，来继续投身于这两部法律文书所倡导的事业。
我们目前正在就人口稠密地区使用爆炸物的问题开展工作。虽然战场已经移入城市，但我们还是不能接受武器也随之被带入城市中心地区，这离民宅、医院和学校太近了。
新的作战方法和手段——比如网络战争和自主武器——已经日益成为人道、法律和外交界讨论的议题。显然，《日内瓦公约》的起草者并没有预见到这类技术。当网络互联互通时，这些新武器引发了关于坚持区分原则、比例原则和预防原则的问题；引发了关于确认袭击者身份的问题，因为他们可能是匿名的；还引发了一些关于自主武器的根本问题：怎么能让机器决定人的生死？谁来对战争罪行负责？
我要明确说明的是，这里的关键问题并不是新技术本身是好是坏，而是要确保在无法保证能否遵守国际人道法的情况下，这些新技术不会被过早地开发和使用。
在这一背景下，我还要再提几点：
- 在当今冲突的大背景下，区分战斗员和平民越来越难，特别是那些暂时参与敌对行动的平民。
- 军事物资置于平民基础设施附近的现象越来越严重；
- 规则缺少明确适用性，使得各方以法律不适用于反恐行动为由逃避其义务；
- 总的来说，人们觉得法律没有提供一个令人满意的框架，来防止或禁止不断增多的暴力行为，并保证对犯罪实施者的问责。
所有这些因素都造成了一定程度的危险局势。
红十字国际委员会的行动建立在战争限制的基础上——这并不是因为《日内瓦公约》允许我们这么做，而是因为在战争限制没有得到遵守的地方，没有拿起武器的男性、女性和儿童，或是已经放下武器的战斗员无法获得保护，免遭谋杀、强奸、掠夺、羞辱，等等各类暴行。无论在哪里，只要冲突和暴力局势会导致人道后果，我们就会根据受影响民众的需求来开展行动。
由于缺乏对法律的遵守，而且无法保证如何让法律框架足以适应当今复杂的冲突现状，在某些圈子当中，人们普遍认为国际人道法已经过时或者变得无足轻重。虽然问题不能被忽视，但人们必须承认：
- 国际人道法每天在冲突和暴力环境下帮助挽救生命
- 正是因为存在法律框架，我们与冲突各方的持续对话才有了共同基础，框架发挥了关键作用
- 它是众多武器条约的起源，这些条约帮助减轻并减少了苦难
- 而且它反映的是道义上的理应之举。
虽然法律产生了积极影响，但太多时候都被隐藏在广泛宣传的违反国际人道法行为之下，因此造成一种法律失效的假象。
我们的经验表明，基于国际法的中立、独立和公正的人道行动最有可能给那些最需要帮助的人提供援助。同时，它也经得起考验，能够防止人道行动沦为规模日益壮大且更具争议的政治议程的一部分。
然而，我们工作所必需的人道空间正使我们越来越难以驾驭当今主要的新型冲突和参与方。
例如，在武装暴力局势并不鲜见的拉丁美洲，过去的20年中已经出现了新型武装暴力事件，引发了非常严重的人道后果，相当数量的拉美国家均深受其害。又如在巴西，去年死于凶杀的人数与同期内叙利亚战争中的死亡人数相当。
如今，很多暴力事件不再主要源自政治对抗，而似乎是更加受到与其他利益相关的动机驱使，包括诸如贩毒等违法活动。尽管有这样的趋势，但我们看到的人道后果通常与那些更加常规的暴力形式，如武装冲突，或是内部动乱所引发的后果相似。这些人道后果包括人员伤亡或失踪。但是也有普遍的不安全局势直接导致的后果：
- 例如，人们由于外出有危险而无法获得医疗卫生和学校教育等基本的服务，
- 或者他们因为缺乏社会或经济机会，或担心自己或家人会出意外，觉得不得不背井离乡，迁移到国内外的其他地方去。
非常明显，这样的情况给当局和人道机构都提出了一系列挑战。这些暴力犯罪者并不总能被抓获或受到控制，他们也不关心他人的幸福。同样地，如果社区或个人持续处于暴力威胁的恐惧之下，那么他们也并不总是愿意反映问题——更不用说那些身处异国且没有合法证件的人了。即便已经明确表达了改善这种局势的需求，但可用的资源却远远不足，导致旨在保护最容易遭受暴力事件影响人群的服务或程序存在漏洞。
与其他组织不同，红十字国际委员会并不仅限于关注某一个具体领域，如卫生或者食品；不仅限于关注某一个特定群体，如儿童或者妇女，也不仅限于关注某一个特定类型的活动，如援助或宣传。我们致力于应对多方面的需求（食品、供水和公共卫生、医疗卫生、基本生活用品），将自身定位为多学科组织。我们关注民众最迫切的需求，由此我们需要关注各种类型的弱势群体——我们在工作中，完全以需求为基础，直接走近受害者开展行动。我们不只是提供援助，而是致力于帮助和保护民众，致力于影响武器携带者，以使其遵守法律，从而限制武器的使用。最后，我们努力影响一线各个参与方，以便更好地保护平民。
基于这种工作方式，我们的应对方式是不同于其他组织的，在不同的国家和地区也不尽相同。如今，在中东、非洲、亚洲、拉美，我们遇到的情况有很大差异。
我经常被问到在我们应对的冲突局势中哪一个最严峻，处理的危机中哪一个最棘手。回答这个问题，要根据不同标准：
- 如果是旷日持久的冲突，我觉得是也门、以色列/巴勒斯坦、刚果民主共和国或阿富汗。
- 如果是看因为贫困和暴力彻底摧毁了社会体系，而被迫挣扎求生的民众数量多少，我想到的会是中非共和国、萨赫勒、南苏丹或索马里。
- 如果看暴力、破坏和民众流离失所逐步恶化的趋势，那么叙利亚和伊拉克的局势最为艰难。
如今，让我感到震惊的是，人道工作者不得不去适应一系列不同的现实情况：要在贫困国家和中等收入国家开展人道援助和保护工作，而地方能力参差不齐，能为民众供应物资的市场有多有少，在农村和城市皆有需求。要解决如此多面性的问题，对人道参与方和人道体系来说，是一个巨大的挑战。
第一届世界人道峰会将于今年五月在伊斯坦布尔召开。可借此机会，不但提醒各国政府，遵守国际人道法，确保对该法的遵守是其首要义务；还能够处理当今的一些重大挑战。也就是要在以下方面将国际和国内/地方的行动联合起来：更加紧密结合个人和公众捐款以应对需求，调整长期和短期人道行动，应对未来出现的大规模流离失所、暴力极端主义、卫生系统改革或人道工作者经费筹集问题。作为国际红十字与红新月运动的一部分，红十字国际委员会坚持认为，作为中立、独立和公正的参与方是其取得所有成就的关键。
就世界各地不分皂白的恐怖袭击而言，我首先能想到的是最近发生在拉合尔、布鲁塞尔和伊斯坦布尔的悲剧。它们使得不安的情绪普遍蔓延，也使得各国采取更加强有力的应对措施。在此背景下，值得注意的是，国际人道法禁止一切针对非战斗员的蓄意攻击和一切意在散布恐惧的袭击。这一点非常重要。
红十字国际委员会将继续高声疾呼，提醒相关各方需要维护人道精神，并适用国际人道法和其他相关法律框架（如人权法）来防止和应对此类不可接受的暴力行为。我们正加倍努力，确保大家知法、懂法、守法，强调使用武力必须符合法律规定；确保按照国际标准对待在押人员这一举措能在寻求减少恐怖行为和其他形式的极端暴力行为的过程中发挥显著作用。
我们在世界范围内与武器携带者们打交道，每年探视数十万在押人员，有丰富的经验。这使得我们在指导各国政府如何遵守战争规则方面具有强大的优势。然而，各国政府在做与军事或安全行动相关的艰难抉择时，必须秉承人道标准。
同时，由于持续冲突、长期贫困与暴力这几个主要原因，如今的全球迁移规模前所未有，流离失所的人数超过自二战以来的任何时期。我们必须牢记，没有人会因为一时兴起而背井离乡、抛弃家人，放弃全部生活。人们逃亡总是有原因的，这些原因不会很快就消失。这场危机还远没有结束。
在政治家们不断讨论他们个人对于移民的应对时，人道界的立场要清晰得多：如向移民提供人道援助和保护，首要推动力一定是他们的弱势地位，而他们的法律地位决定了他们的权利。弱势地位与权利不应互相对立。此外，国家不能只关注在自己境内发生的事情。迁徙路线往往跨越国界，我们的应对行动也必须依赖各国合作。
将移民限制在营地并不能解决问题。我们必须增强他们的能力，给他们提供机会，使他们过上正常的生活。因此，各国必须根据现有的巨大需求来提供资源。
作为红十字与红新月运动的一部分，红十字国际委员会将继续向脆弱的移民提供医疗卫生服务和其他物质援助，在可能的情况下联系他们的家人，并给在押人员，尤其是其中的未成年人提供帮助。我们将继续给移民的原籍国社区和周边地区提供援助。这些社区靠近冲突前线，流离失所者也都来自这些地方，通过援助这些社区，就能够减少被迫逃离家园的民众人数。
我们在欧洲、拉美是这样做的，在亚洲也是如此。阿富汗是我们在全球开展行动规模最大的国家之一。据我所知，蒙古正密切关注阿富汗问题的发展动向，并参与到该国的一些事务之中。
在过去数年中，我们已经目睹了该国的战争受害者、流离失所者、残疾人和被围困平民的人数在不断增加。我们关注的首要问题是如何在暴力和冲突中提供并增加人道援助。获得准入和安全谈判是成功开展人道行动不可或缺的两个要素，它们本身就很复杂，而如果正在进行的战斗会威胁到协议和保证时，这两个要素就会变得更不可控。
最初，阿富汗战争局势较为清晰，是政府与塔利班组织这两方之间的冲突。如今非政府参与方的数量倍增，其中各类组织形形色色，还包括伊斯兰国。这导致这场冲突在参与方和地域范围上都有所扩展，并蔓延至国内之前相对平静的地区。
当然，蒙古本身也在阿富汗投入了兵力，此外，蒙古的维和人员在南苏丹和达尔富尔地区的联合国行动中也表现活跃。
据我所知，蒙古正在开展致力于 "永久中立"的项目，目前进行到了关键阶段。我本人就来自一个中立国家——瑞士，我可以告诉各位，在所有的冲突当中，中立的调解人都会得到人们的理解，并发挥关键作用。
有关东北亚安全的乌兰巴托对话有望成为这一行动的典范。在朝鲜半岛紧张局势下，一个各方都信任的可靠合作伙伴有时能够创造局势变化所需的机会，包括使中立、公正和独立的人道工作者获得准入。
在许多其它情况下，道理也是一样。比如，2016年，在红十字国际委员会全球开展行动规模最大的国家中，乌克兰排名第八。目前在乌克兰，我们是唯一一个开展工作的国际人道组织，与冲突各方都积极合作。红十字国际委员会也是迄今为止唯一一个一直在克里米亚开展工作的国际人道组织。
我必须说，在乌克兰，就开展敌对行动的对话，以及获准进入到某些羁押场所的问题而言，红十字国际委员会正面临非常复杂的局势。我们现在有能力，但缺少机会，我们将本着保护平民居民的职责和目标，继续努力达到更好的平衡。在这一问题上，如果任何一方将人道行动政治化和工具化，都会带来严重后果。
另一方面，红十字国际委员会也从互信的关系中获益。各国政府在相互分享红十字国际委员会在他们各自国家开展行动的经历时，就能够帮助我们建立起信任，从而扩大我们的行动来帮助更多人。
例如，在缅甸，红十字国际委员会开展工作已经有三十年，我们探视在押人员，改善医疗卫生服务的提供，提供假肢康复服务，为有需要的社区提供支持。我们在世界范围内开展的工作中很大一部分是就国际人道法与各国政府和当局进行互动。如果一个中立朋友的支持能帮助促进更好地遵守该法，那么大家就会乐于接受这种支持。
除了在法律框架方面开展的工作和一线行动外，我们还开展宣传工作。让更多的人了解武装冲突人道后果鲜为人知的一面，并增强他们的意识，可以帮助减少冲突带来的苦难。
例如，在全球范围内，针对妇女、男性、男童、女童和在押人员的性暴力，几个世纪以来已经成为战争的一部分。但这是一项战争罪。我们的目标是教育军队、其他武器携带者和社区，让他们知道性暴力的风险、给受害者造成的痛苦，以及受害者必需的医疗和社会心理治疗。
我们每天都会目睹大量违反国际人道法的行为，我们还看到各方未能确保对国际人道法的遵守。而根据《日内瓦公约》，这本应该是所有国家政府和非国家参与方的义务。
这些规则常常被忽略，被违反，而它们本来是战争期间可用于保护民众的唯一工具。我们必须诚实地面对自己：我们都未能保护最弱势群体免受武装冲突和暴力局势的影响。
关于这个问题有一个典型例子。就是尽管医疗卫生设施及医务人员受到国际人道法的特殊保护，但全球范围内针对他们的袭击仍然频繁发生。我们需要各国重申恪守该法，践行该法的精神及其目的：在攻击时实现最大程度的预防，且绝不容忍错误。
两年前，我们发起了一项旨在保护医疗卫生设施及医务人员的活动。因为如果不这么做，在医院遭到攻击，医生和护士成为袭击目标时，在医疗服务供应被阻断时，将会是什么情况？民众会长期忍受更为深重的痛苦。几个月前，一架运送医疗设备的飞机在也门被禁止着陆。这就意味着医院无法医治患者。医院很快挤满了伤员，但药品仍然没有送达。在同一周，我的一位同事在驾驶一辆红十字国际委员会的卡车给马里北部一所医院补给药品时遭到枪击。我们的工作人员的安全必须排在首位——否则，如果我们因为做本职工作而被攻击，那我们的工作还如何开展？
红十字国际委员会主张全力将实践经验、政策和法律相结合。这样，我们可以通过推动具有实际意义的人道精神，以强有力的法律和果断的政治行动为支撑，来反制不断升级，并带来毁灭性后果的严重暴力和违法行为。
谢谢。
