Sesenta años de los Convenios de Ginebra: aprendamos del pasado para afrontar mejor el futuro

Distinguidas personalidades,

Señoras y señores,

Nos reunimos aquí para celebrar un aniversario significativo: hace sesenta años se aprobaron los Convenios de Ginebra. Este acontecimiento decisivo tuvo un papel esencial en la ampliación de la protección brindada a las víctimas de conflictos armados. También amplió el mandato humanitario del CICR y facilitó nuestro acceso y nuestro diálogo con los Estados.

"El espíritu de los Convenios de Ginebra - respetar la vida y la dignidad humanas aun en medio de un conflicto armado - es tan importante ahora como lo era hace 60 años."

Sería natural, en esta fecha, reflexionar con cierto orgullo y satisfacción sobre los logros y los éxitos de estas décadas y permitirse al menos un modesto grado de autoelogio. No puede negarse que se presta mucha más atención a las situaciones en las que se violan las normas que a las muchas situaciones en las que son respetadas.

Al mismo tiempo, este aniversario es una oportunidad para anticiparse al próximo decenio o incluso más allá, cerciorándonos de que los Convenios de Ginebra estén a la altura de los crecientes desafíos y riesgos que tenemos aún ante nosotros.

Sin duda, el viaje hasta ahora no ha sido todo un camino de rosas. Las dimensiones que han alcanzado los conflictos armados en los últimos sesenta años no pueden subestimarse. Apenas es necesario decir que la guerra contemporánea raramente consiste en dos ejércitos estructurados que se enfrentan entre sí en un campo de batalla definido geográficamente. A medida que las líneas que separan a los distintos grupos armados y a los combatientes de los civiles se han ido haciendo borrosas, los civiles –hombres, mujeres y niños– han ido convirtiéndose cada vez más en las principales víctimas.

El derecho internacional humanitario (DIH) no ha tenido más remedio que adaptarse a esta realidad cambiante. La adopción de los dos primeros Protocolos adicionales a los Convenios de Ginebra en 1977, con las normas que establecen sobre la conducción de las hostilidades y sobre la protección de las personas afectadas por conflictos armados que no tienen carácter internacional, son solo un ejemplo.

Las normas específicas que prohíben o regulan armas tales como las minas antipersonal y, más recientemente, las municiones de racimo, son otros ejemplos de la capacidad de adaptación del DIH a las realidades del terreno.

Los traumáticos sucesos del 11 de septiembre y sus consecuencias pusieron otra vez a prueba el DIH. La polarización de las relaciones internacionales y las consecuencias humanitarias de lo que se llamó "la guerra mundial contra el terror" han planteado un reto extraordinario. La proliferación y la fragmentación de los grupos armados no estatales, y el hecho de que algunos de ellos rechacen las premisas del DIH, han planteado otro. Estos retos hicieron que el DIH se sometiera al examen riguroso de un amplio espectro de actores, entre ellos el CICR, para ver si realmente sigue siendo un marco jurídico adecuado para la protección de las víctimas de los conflictos armados.

En resumen, el resultado de este proceso a veces arduo fue la reafirmación clamorosa de la pertinencia y la adecuación del DIH para preservar la vida y la dignidad humanas en los conflictos armados. Sin embargo, lo he dejado claro desde el principio, no es el momento de dormirnos en los laureles. La naturaleza del conflicto armado, y de las causas y consecuencias de ese conflicto, sigue evolucionando; y el DIH ha de evolucionar también.

La prioridad para el CICR es ahora anticiparse y prepararse para los principales retos que afrontará el DIH en los próximos años. Aunque estos retos tienen una dimensión jurídica, y a menudo política, debo subrayar que nuestra preocupación última es puramente humanitaria: nuestra única motivación es contribuir a lograr una mejor protección para las víctimas de los conflictos.

Me referiré a algunos de estos retos y examinaré algunas posibles formas de abordarlos, así como qué está dispuesto a hacer, y cómo, el CICR por su parte para contribuir en términos de orientación y asesoramiento. Apenas es necesario decir, sin embargo, que el esfuerzo requerido para afrontar estos desafíos es responsabilidad –jurídica o moral– no solo del CICR, sino de un amplio abanico de actores, entre ellos los Estados y los actores que no son Estados, las fuerzas armadas y los legisladores.

Me centraré en primer lugar en ciertos retos relacionados con los conflictos armados en general y, en segundo lugar, en los relacionados específicamente con los conflictos armados que no son internacionales.

"La naturaleza del conflicto armado, y de las causas y consecuencias de ese conflicto, sigue evolucionando; y el DIH ha de evolucionar también."
Veamos pues algunos de los actuales retos del DIH. El primero está relacionado con la conducción de las hostilidades. Antes me referí a la naturaleza cambiante del conflicto armado y a la división cada vez más borrosa entre combatientes y civiles. Los civiles cada vez se involucran más en actividades estrechamente vinculadas con el combate en sí. Al mismo tiempo, los combatientes no siempre se distinguen claramente de los civiles, porque ni llevan uniformes ni acarrean armas a la vista. Se mezclan con la población civil. Además los civiles son utilizados como escudos humanos.

Para incrementar la confusión, en algunos conflictos, las funciones tradicionales de los militares se han subcontratado a compañías privadas o a otros civiles que trabajan para las fuerzas armadas del Estado o para grupos armados organizados. Esta tendencia, de variar, será para incrementarse en los próximos años.

El resultado, en pocas palabras, es que los civiles tienen más posibilidades de convertirse en objetivo, ya sea por error o arbitrariamente. El personal militar también corre un mayor riesgo: al no poder identificar debidamente a su adversario, puede ser atacado por personas que a primera vista parecen civiles.

El DIH estipula que quienes participan en la lucha deben hacer una distinción básica entre combatientes por una parte, que pueden ser atacados legalmente, y civiles por otra parte, que están protegidos de los ataques salvo cuando participan directamente en las hostilidades, y solo mientras dura su participación. El problema es que ni los Convenios de Ginebra ni sus Protocolo adicionales definen qué es precisamente "la participación directa en las hostilidades".

Hablando claro, esta falta de precisión ha estado costando vidas. Es sencillamente injustificable. En un esfuerzo por ayudar a remediar esta situación, el CICR trabajó durante seis años con un grupo de más de 50 expertos jurídicos internacionales de entornos militares, académicos, gubernamentales y no gubernamentales. El resultado final de este largo e intenso proceso, publicado hace solo dos meses, fue una guía sustancial.

Este documento sirve para arrojar luz primeramente sobre a quiénes se considera civiles en relación con la conducción de hostilidades, qué conductas significan una participación directa en las ho stilidades, y qué normas y principios particulares rigen la pérdida de protección de los civiles frente a un ataque directo.

Sin cambiar la legislación vigente, la guía interpretativa del CICR ofrece nuestras recomendaciones sobre cómo debería interpretarse el DIH, en los conflicto armados contemporáneos, en relación con la noción de la participación directa en las hostilidades. Constituye mucho más que un ejercicio académico. El objetivo es que estas recomendaciones tengan una aplicación práctica allí donde importa, en medio del conflicto armado, y proteja mejor a las víctimas de esos conflictos.

La participación directa en las hostilidades no es el único concepto relacionado con la conducción de las hostilidades que podría salir ganando con una mayor clarificación. También existen diferencias sobre la interpretación de otras nociones clave como la de "objetivo militar", el "principio de proporcionalidad" y el de "precaución".

El debate ha sido alentado en parte por el creciente número de operaciones militares que se desarrollan en núcleos urbanos densamente poblados, a menudo con el uso de armas altamente explosivas, con consecuencias devastadoras para la población civil. Las imágenes que difunden los medios de comunicación de muerte, dolor y destrucción, de terrible sufrimiento, en esas situaciones de conflicto en diferentes partes del mundo les son, sin duda, demasiado familiares.

Otra cuestión crucial es la naturaleza crecientemente asimétrica de los conflictos armados modernos. Las diferencias entre beligerantes, especialmente en términos de capacidades tecnológicas y militares, se han vuelto aún más pronunciadas. El cumplimiento de las normas del DIH puede percibirse como una ventaja para solo una de las partes en conflicto y como una desventaja para la otra. En el peor de los casos, una parte militarmente débil, enfrentada a un oponente mucho más poderoso, contravendrá normas fundamentales del DIH en un intento de compensar el desequilibrio. Si una parte quebranta repetidamente las normas, existe el riesgo de que la situación degenere rápidamente en un "todo vale". Esa espiral de degeneración desafiaría el propósito fundamental del DIH: aliviar el sufrimiento en tiempos de guerra. Debemos explorar todas las vías para evitar que esto ocurra.

Quisiera también abordar brevemente los retos humanitarios y jurídicos relacionados con la protección de los desplazados internos. En términos numéricos, es quizás uno de los retos humanitarios más amedrentantes que surgen en los conflictos armados del mundo contemporáneo, de Colombia a Sri Lanka y de Pakistán a Sudán. El problema no solo afecta a los muchos millones de desplazados internos, sino también a las incontables familias de acogida y a las comunidades residentes.

Las violaciones del DIH son la causa más común de desplazamiento interno en un conflicto armado. Evitar esas violaciones es por lo tanto, lógicamente, la mejor forma de evitar que se produzcan los desplazamientos en primer lugar.

Por otra parte, hay personas a las que se les impide huir cuando quieren hacerlo. Durante el desplazamiento, los desplazados internos a menudo se exponen a otros abusos y tienen todo tipo de problemas para subsistir. Aun cuando los desplazados desean volver a su lugar de origen, o asentarse en otro lugar, suelen encontrar obstáculos. Sus propiedades pueden haber sido destruidas u otras personas pueden haberse quedado con ellas, sus tierras pueden estar ocupadas o haber quedado inutilizables después de las hostilidades, o es posible que los retornados teman sufrir represalias si vuelven.

Como parte de la población civil, los desplazados internos están pro tegidos como civiles en los conflictos armados. Si las partes en conflicto respetaran las normas básicas del DIH, gran parte de los desplazamientos y de las penurias que sufren los desplazados podrían evitarse. Sin embargo, hay algunos aspectos del DIH relativos a los desplazamientos que podrían aclararse o mejorarse, en particular cuestiones relacionadas con la libertad de movimiento, la necesidad de preservar la unidad familiar, la prohibición del retorno forzoso o el reasentamiento forzoso y el derecho al regreso voluntario.

Estos diversos retos humanitarios y jurídicos existen en todos los tipos de conflictos armados, tanto internacionales como no internacionales. Sin embargo, quisiera subrayar ahora algunos retos específicos relativos al derecho que regula los conflictos armados que no revisten carácter internacional.

Los conflictos que no son internacionales constituyen con diferencia el tipo de conflicto armado más frecuente en nuestros días y el causante de los mayores sufrimientos. Y sin embargo, no existe una definición jurídica clara y aceptada de forma universal de qué son realmente esos conflictos. Tanto el artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra como el segundo Protocolo adicional plantean ciertas dudas al respecto. ¿Cómo se puede distinguir con más precisión un conflicto armado no internacional de otras formas de violencia, en particular el crimen organizado y las actividades terroristas? ¿Y qué ocurre cuando un conflicto no internacional traspasa la frontera del Estado, por ejemplo?

La ausencia de respuestas claras a estas preguntas hace posible de hecho que las partes esquiven sus obligaciones jurídicas. La existencia de un conflicto armado puede refutarse para sortear la aplicación del DIH en su conjunto. Por el contrario, otras situaciones pueden describirse de forma poco precisa o prematura como conf lictos armados, precisamente para abrir la puerta a la aplicabilidad del DIH y a sus normas más permisivas respecto al uso de la fuerza, por ejemplo.

Aun cuando la aplicabilidad del DIH en un conflicto no internacional no se cuestione, el hecho de que el derecho basado en tratados que se aplica a estas situaciones es, como mínimo, limitado ha abierto nuevas incertidumbres.

Recordemos, no obstante, que los conflictos armados no internacionales no solo se regulan por el derecho de los tratados. El número sustancial de normas identificadas en el estudio sobre el derecho internacional consuetudinario, realizado en 2005 por el CICR, estipulan reglas jurídicamente vinculantes adicionales para estas situaciones.

Pero, aunque el DIH consuetudinario pueda cubrir algunas lagunas, en este tipo de conflictos siguen surgiendo problemas humanitarios que no se abordan plenamente en el régimen jurídico actual.

El DIH aplicable en los conflictos no internacionales contiene principios generales, pero sigue siendo insuficiente en lo que respecta a las condiciones materiales de la privación de libertad y el derecho de los detenidos al contacto con el mundo exterior, por ejemplo. La ausencia de normas precisas sobre diversos aspectos del tratamiento y las condiciones de la privación de libertad y la falta de claridad que rodea a los centros de detención pueden tener consecuencias inmediatas y graves en la salud y el bienestar de los detenidos. Por lo tanto, aun cuando el reto humanitario principal siga siendo la falta de recursos de las autoridades que imponen la detención y la inobservancia de los principios generales existentes, una regulación más precisa de las condiciones de la detención en los conflictos armados no internacionales podría ser un complemento útil de los requisitos fundamentales del DIH.

Otro ámbito que sufre de falta de claridad jurídica es el de los principios y garantías procesales de las personas internadas por motivos de seguridad. En un esfuerzo por aclarar los mínimos derechos procesales, en 2005 el CICR difundió un conjunto de principios y salvaguardas procesales aplicables a cualquier situación de internamiento, basados en leyes y políticas. El CICR se ha amparado en esta posición en su diálogo operacional con las autoridades que ejercen la detención en diversos contextos alrededor del mundo. No obstante, podría garantizarse una protección más adecuada si los Estados dieran un fundamento jurídico más sólido a las salvaguardas procesales.

También en otros ámbitos surgen problemas humanitarios, en parte por la falta de normas, o porque esas normas son demasiado generales o vagas, dejando mucho espacio para la interpretación subjetiva. Entre esos ámbitos se encuentra el acceso a las poblaciones que necesitan asistencia humanitaria, la suerte que siguen las personas desaparecidas y la protección del medio ambiente. Y esta no es una lista exhaustiva.
"...la falta de respeto por las normas existentes sigue siendo, como siempre, el principal desafío."

Para abordar estos retos humanitarios y jurídicos, el CICR ha trabajado intensamente durante los dos últimos años en una investigación interna de gran alcance. El estudio aspira, en primer lugar, a explicar en términos sencillos el ámbito de aplicación del derecho a todo el espectro de preocupaciones humanitarias mencionadas que surgen en los conflictos armados no internacionales, entre ellas la de mejorar el cumplimiento de ese derecho por todas las partes en esos conflictos. Partiendo de ahí, el segundo objetivo es evaluar las respuestas jurídicas que proporciona al derecho vigente a estas preocupaciones humanitarias. Basándose en una evaluación completa de las conclusiones de la investigación, que todavía está en curso, se abogará por la aclaración y la ulterior elaboración de aspectos específicos del derecho existente. La investigación irá seguida de propuestas sobre cómo avanzar, tanto en el fondo como en el procedimiento.

Dentro del alcance de este estudio, el CICR está examinando aspectos del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra que requieren mayor aclaración. El artículo 3 se considera en general como un Convenio en miniatura en sí, que obliga a los Estados y a los grupos armados no estatales; un mínimo denominador común del que nadie, bajo ninguna circunstancia, puede apartarse. Estipula las normas mínimas aplicables al trato que han de recibir todas las personas en manos del enemigo, independientemente de cómo puedan clasificarse desde el punto de vista jurídico o político o de en custodia de quién estén. Estamos preparando un documento refundido del marco de protección jurídica y política aplicable en los conflictos armados no internacionales que topan con el umbral del artículo 3 común.

El CICR tiene la responsabilidad de garantizar que los Convenios sigan soportando la prueba del tiempo. Sin duda, corresponde en primer lugar a los Estados, que han ratificado universalmente los Convenios, la responsabilidad política y jurídica de garantizar que se apliquen y que se imponga la ley.

Por supuesto, el ideal a alcanzar es que todas las partes en un conflicto armado, independientemente de cómo se autodenominen o de cómo se llamen unas a otras, se den cuenta de que aplicar las restricciones jurídicas que estipula el DIH redunda en su propio beneficio. Después de todo, los combatientes de ambos lados tienen obligaciones y derechos. Por otra parte, si no se logra evitar los abusos contra otras personas se pierde en último término la protección frente a un abuso similar. El resultado, en pocas palabras, es una espiral de sufrimiento humano.

Sin embargo, la falta de respeto por las normas existentes sigue siendo, como siempre, el principal desafío. No es apenas necesario que les recuerde el catálogo de violaciones flagrantes del DIH que a menudo observamos hoy en los conflictos armados de todo el mundo. Esta situación, tristemente, se complica con una cultura prevalente de impunidad. Ciertamente, se ha avanzado de forma significativa en cuanto a la rendición de cuentas por crímenes de guerra en diversos tribunales internacionales y en la Corte Penal Internacional. Los legisladores y los tribunales nacionales están empezando por fin también a ejercer sus responsabilidades respectivas de garantizar que la legislación nacional reconozca la responsabilidad criminal de quienes violan el DIH, y de hacer que de veras se imponga la ley.

La presión pública y el escrutinio internacional de la conducta en un conflicto amado son también factores significativos para mejorar el cumplimiento del DIH. Esto presupone un conocimiento y una formación adecuados en DIH no solo por parte de los abogados y mandos militares, sino por parte de sectores más amplios del público en general. Después de todo, fue la presión pública – y la vergüenza colectiva de los gobiernos de no poder detener las atrocidades de la ex Yugoslavia y Rwanda – lo que llevó a la constitución de tribunales especiales para esos países a mediados de la década de 1990.

El desconocimiento de la ley no es una excusa. Al menos la orientación, la aclaración y las propuestas derivadas de las diversas iniciativas del CICR que he mencionado mermarán cada vez más la credibilidad de las partes en conflicto que recurran a ese pretexto.

El CICR solo puede aportar una parte de lo que puede concertarse en un esfuerzo internacional para mejorar el cumplimiento del DIH. En el 60º aniversario de los Convenios de Ginebra, quiero rogar con el corazón a los Estados y a los grupos armados no estatales que también están obligados por sus disposiciones, a mostrar la voluntad política necesaria para convertir las disposiciones jurídicas en una realidad con sentido. Les insto a que demuestren buena fe en la protección de las víctimas de los conflictos armados, conflictos que, vistos los retos que he mencionado hoy, pueden volverse aún más perniciosos en años venideros.

Hace sesenta años, de los horrores experimentados por millones de personas durante la Segunda Guerra Mundial y sus postrimerías, nacieron los Convenios de Ginebra. Su espíritu esencial – preservar la vida y la dignidad humanas aun en medio de un conflicto armado – es hoy tan importante como sesenta años atrás. Gracias por hacer cuanto pueden para mantener vivo ese espíritu.