Le Comité international de la Croix-Rouge entre action humanitaire et quête de la paix

 Déclaration du président du CICR, Peter Maurer à la Fondation Gustave Ador, Genève, le 8 juin 2017.

« On a prétendu qu’au lieu de chercher des expédients pour rendre la guerre moins meurtrière, nous ferions mieux d’attaquer le fléau à sa racine, et de travailler à la pacification universelle et perpétuelle du monde. Il semblerait vraiment, à entendre nos contradicteurs, que nous ne tendons à rien moins qu’à légitimer la guerre en la faisant envisager comme un mal nécessaire. Cette critique est-elle sérieuse ? Je ne puis le croire. Assurément nous désirons autant et plus que qui que ce soit, que les hommes cessent de s’entr’égorger, et répudient ce reste de barbarie qu’ils ont hérité de leurs pères. [...] Bien plus, je suis persuadé qu’en organisant des secours pour les blessés, en adressant aux populations des appels chaleureux en leur faveur, en excitant la pitié par la relation de leurs misères et en mettant à nu pour les besoins de notre cause le lamentable spectacle d’un champ de bataille, en dévoilant les terribles réalités de la guerre et en proclamant, au nom de la charité, ce que la politique a trop souvent intérêt à tenir caché, nous ferons plus pour le désarmement des peuples que ceux qui ont recours aux arguments économiques ou aux déclamations d’un sentimentalisme stérile. »

Dès la séance inaugurale de la Conférence d’octobre 1863, Gustave Moynier, l’un des pères fondateurs du Comité international de la Croix-Rouge et du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant Rouge, évoque — pour la désamorcer — la critique fondamentale que l’on peut opposer à l’action humanitaire. Cette critique a accompagné le CICR jusqu’à aujourd’hui. La Croix-Rouge a ainsi été accusée non seulement de légitimer la guerre en cherchant à la réglementer, mais encore de pactiser avec elle, voire de la rendre plus acceptable en s’engageant à en secourir les victimes.

La Croix-Rouge n’en est pas moins restée fidèle, des décennies durant, à la ligne qui fut la sienne dès l’origine : s’attaquer aux conséquences de la guerre, sans s’en prendre à ses origines.

Cette ligne, la Croix-Rouge l’a suivie avec constance, bien que l’espoir de Moynier ne se soit pas réalisé. Le fait que la Croix-Rouge a contribué à faire connaître les souffrances des soldats blessés et, de façon générale, les conséquences humanitaires de la guerre, n’a en aucune façon retenu les États de continuer à partir en guerre. S’ils agissent ainsi, c’est qu’ils ne doutent pas de leur victoire, qu’ils ne voient pas d’alternative, ou tout simplement qu’ils conçoivent la guerre comme la continuation de la diplomatie par d’autres moyens.

Le débat n’a pas fondamentalement changé, même lorsque l’évolution de la guerre a entraîné un nombre toujours croissant de victimes civiles et lorsque les États ont entrepris de s’occuper d’elles de manière plus circonstanciée.

Il est vrai aussi que durant de longues décennies, la Croix-Rouge s’est cantonnée dans le rôle du « bon Samaritain », celui qui panse les plaies provoquées par la guerre, sans chercher à prévenir les conflits. La Croix-Rouge estimait, en effet, que la prévention de la guerre était une question politique, du ressort des Nations Unies et des États, et qu’elle ne pouvait s’engager sur ce terrain sans compromettre sa neutralité et, partant, sa capacité à venir en aide aux victimes de la guerre au cas où la prévention n’aboutirait pas.

Cette attitude, pourtant, a trouvé ses limites à l’ère des armes de destruction massive et, en général, des conséquences des guerres modernes, de plus en plus graves pour les populations civiles.

Dans ce sens, l’expérience des armes nucléaires à la fin de la Seconde guerre mondiale — le témoignage Hiroshima/Nagasaki — et la crise des missiles de Cuba d’octobre 1962 constituent un exemple intéressant — voire un tournant — dans l’articulation des dilemmes liés aux notions de paix et d’action humanitaire. Si l’engagement en faveur du désarmement nucléaire, depuis 1945, est bien connu, il faut rappeler à grands traits les causes de la crise de 1962 pour bien comprendre ce moment emblématique pour l’articulation de la thématique « paix et neutralité. »

Le dimanche 14 octobre 1962, deux avions espions américains de type U2 survolant Cuba prennent des photographies qui montrent que les Soviétiques sont en train d’installer dans l’île des rampes de lancement de missiles capables de transporter des armes nucléaires.

Le lundi 22 octobre 1962, dans un discours télévisé, le président Kennedy révèle au peuple américain et au monde stupéfaits l’existence des bases soviétiques à Cuba et déclare que cette présence constitue une menace intolérable pour les États-Unis et pour le continent américain tout entier. Il annonce qu’afin d’empêcher l’arrivée des fusées soviétiques à Cuba, l’aviation et la marine américaines intercepteront tout navire croisant dans un rayon de 800 km à partir de l’extrémité orientale de l’île.

Cette crise voit, pour la première et unique fois de l’histoire, les États-Unis et l’Union soviétique s’affronter directement au sujet de leurs armements nucléaires. Les deux pays rappellent leurs réservistes et les forces stratégiques sont placées en état d’alerte maximale. Alors que des navires soviétiques font route vers Cuba, les forces maritimes des États-Unis se préparent à les intercepter. Le monde entier retient son souffle.

Le secrétaire général des Nations Unies, U Thant, amorce une médiation, mais il se heurte bientôt à la question du contrôle des navires faisant cap sur Cuba. Dans la nuit du 29 au 30 octobre, il fait appeler le président du CICR, Léopold Boissier, pour solliciter le concours du Comité. Il lui annonce que les Soviétiques comme les Américains souhaitent que ce contrôle soit confié au CICR, qui offre, à leurs yeux, les meilleures garanties d’impartialité.

Cet appel place le CICR devant un choix d’une extrême gravité. D’un côté, il est évident que le mandat que les Nations Unies et, à travers celles-ci, Washington et Moscou souhaitent confier au CICR — le contrôle de navires en haute mer — sort du mandat traditionnel de l’institution. D’un autre côté, il paraît irresponsable de refuser son concours alors que la paix du monde et la survie de l’humanité sont en cause.

Léopold Boissier convoque alors, dans le plus grand secret, une session extraordinaire du Comité dans un club très fermé de la Vieille Ville de Genève, le Cercle de la Terrasse, afin de ne pas éveiller de soupçons. Les membres se montrent divisés. Les uns craignent de voir le CICR compromettre sa neutralité et ses possibilités de continuer à secourir les victimes de la guerre s’il accepte le mandat éminemment politique que les Nations Unies entendent lui confier. D’autres mettent en avant l’impossibilité morale de refuser son concours alors que l’humanité est confrontée au risque d’une guerre nucléaire. Le président Léopold Boissier rappelle que la déclaration des Principes fondamentaux de la Croix-Rouge, adoptée une année auparavant, dispose que « La Croix-Rouge [...] favorise la compréhension mutuelle, [...] la coopération et une paix durable entre tous les peuples. »

Un argument emporte la décision. Le professeur Schindler, éminent spécialiste du droit international, relève que si la crise des missiles de Cuba débouchait sur une guerre nucléaire, le CICR serait, de toute manière, dans l’impossibilité de s’acquitter de son mandat humanitaire. Cet argument, basé sur l’expérience de Marcel Junod à Hiroshima en 1945, fait pencher la balance et le CICR décide de répondre favorablement à la demande des Nations Unies.

En fin de compte, le CICR n’eut pas à exercer le mandat qu’on avait voulu lui confier, mais le pas n’en avait pas moins été franchi. Alors que le monde était sous la menace d’une guerre nucléaire, le CICR avait accepté d’offrir ses bons offices en vue de contribuer à prévenir un conflit susceptible de mettre en danger la survie même de l’humanité.

La XX^e Conférence internationale de la Croix-Rouge, réunie à Vienne en 1965, devait tirer la leçon de cet événement en apportant, a posteriori, son soutien à la décision du CICR et en encourageant celui-ci :

« à entreprendre, en liaison constante avec l’Organisation des Nations Unies et dans le cadre de sa mission humanitaire, tous les efforts susceptibles de contribuer à la prévention ou au règlement de conflits armés éventuels, ainsi qu’à s’associer, d’entente avec les États en cause, à toutes les mesures appropriées à cet effet ».

En dépit des circonstances exceptionnelles qui l’avaient motivée, la décision du CICR lors de la crise des missiles de Cuba avait créé un précédent. Le CICR a, depuis cette date, offert ses services à plusieurs reprises, soit pour prévenir l’extension d’un conflit, soit pour contribuer à y mettre fin, soit pour résoudre des problèmes humanitaires entre les parties au conflit, sous forme de mesures de confiance et de lancement de pourparlers de paix.

 On peut mentionner les cas suivants :

• Le conflit au sud-Liban en 1982, lorsque l’armée israélienne s’apprêtait à chasser les combattants palestiniens du sud de Beyrouth, où ils s’étaient retranchés, fût-ce au prix de sanglantes batailles de rues. Une négociation conduite sous les auspices des États-Unis déboucha sur un accord en vue d’une évacuation pacifique des combattants palestiniens. Le CICR fut invité à contribuer à la mise en œuvre de cet accord, ce qu’il accepta de faire afin d’éviter un assaut contre la capitale libanaise qui n’aurait pas manqué de provoquer un bain de sang et des pertes effroyables parmi la population civile. Toutefois, comme les combattants palestiniens exigeaient de pouvoir se retirer avec leurs armes, le CICR estima qu’il ne pouvait superviser leur évacuation ; il se concentra sur celle des blessés, qui furent évacués par mer, en deux opérations, à bord d’un navire-hôpital affrété par la Croix-Rouge allemande.
• Durant la dernière phase de la terrible guerre civile qui déchira le Salvador de 1979 à 1990, le CICR organisa plusieurs rencontres entre représentants du gouvernement salvadorien et de l’insurrection afin de parvenir à des accords permettant la libération des prisonniers. Les parties au conflit profitèrent de ces rencontres pour conduire des négociations politiques qui débouchèrent sur un cessez-le-feu et la fin de la guerre civile.
• L’occupation du Koweït, en août 1990, provoqua une crise majeure entre l’Irak et une large coalition conduite par les États-Unis. Le CICR proposa une série de mesures en vue de dénouer la crise. Il s’agissait principalement de mesures humanitaires, telles que l’accès au Koweït et aux otages occidentaux retenus par le gouvernement irakien. Un accord était sur le point d’être signé lorsque Saddam Hussein y mit son veto. On connaît la suite.
• Lors du conflit du Chiapas, qui déchira au printemps 1994 cette vaste province du sud du Mexique, le CICR fut prié non seulement d’organiser des rencontres entre représentants du gouvernement mexicain et de l’insurrection zapatiste, mais encore de contribuer à l’organisation d’élections, une exigence fondamentale des insurgés pour mettre fin au conflit. Bien que cette dernière tâche sortît manifestement de son mandat traditionnel, le CICR accepta de s’en acquitter pour permettre le rétablissement de la paix dans la province.
• Enfin, le CICR a facilité à Cuba, avec des États facilitateurs du processus de paix, plusieurs sessions de négociation entre représentants du gouvernement colombien et représentants des Forces armées révolutionnaires de Colombie (FARC). Ces négociations ont permis d’aboutir à un accord de cessez-le-feu mettant fin aux affrontements qui déchiraient la Colombie depuis plus d’un demi-siècle.

Cette chaîne de précédents permet de dégager une pratique du CICR dans le domaine de la prévention et du règlement des conflits, sur des thèmes qui sont, selon les cas, plus ou moins étroitement liés aux questions humanitaires.

On dénombre aujourd’hui une bonne trentaine de requêtes parallèles — des plus ponctuelles aux plus circonstanciées — qui sollicitent le CICR en tant qu’intermédiaire neutre pour prévenir une dégradation des relations ou une escalade du conflit, ou pour trouver des mesures de confiance consensuelles qui permettraient d’avancer dans une négociation de paix. Dans tous ces cas d’espèce, le CICR n’entend nullement se substituer aux institutions politiques que sont les Nations Unies et les organisations régionales ; il apporte, en revanche, ses compétences humanitaires pour permettre de progresser vers des processus de paix plus substantiels gérés par les États et les organisations internationales. Force est de constater que la pratique de l’organisation s’est considérablement éloignée de celle de ses premières années.

Aujourd’hui, l’aspect de la prévention des conflits, ou de prévention de leur dégradation, nous interpelle davantage : l’impact toujours plus marqué des conflits sur les populations civiles, l’urbanisation des champs de bataille — avec des répercussions incontestables en termes de violences aveugles —, la prolongation de la durée des guerres et la complexité croissante des relations entre les phénomènes de sous-développement, de violence, de corruption et de manquements au droit, ont fragilisé de nombreuses sociétés. L’effet cumulatif de tous ces phénomènes accroît la pression qui s’exerce sur le CICR pour renforcer la prévention des conflits.

• L’intervention d’urgence inconditionnelle et à court terme devient de plus en plus difficile à expliquer alors que l’action humanitaire s’inscrit toujours davantage dans le long terme (dans ses dix opérations les plus importantes, le CICR est présent sur place, en moyenne, depuis 36 ans).
• Les bénéficiaires demandent que les intervenants répondent à tous leurs besoins et ils ont de plus en plus de mal à accepter la logique de la séparation des besoins (entre besoins humanitaires, de développement, de paix et de droits de l’homme).
• Les donateurs et les citoyens dans les pays donateurs acceptent de plus en plus difficilement de répéter chaque année la même action humanitaire, sans perspective de sortie de crise.
• En termes de besoins, la réponse humanitaire nécessite de nos jours davantage qu’une réponse temporaire et individuelle en faveur des victimes ; les conflits actuels détruisent de plus en plus les systèmes sociaux, de santé, d’eau, d’habitat et demandent une action plus circonstanciée. Par le travail en faveur de victimes et par la volonté de répondre à des besoins qui changent, l’action humanitaire évolue et se rapproche de l’action structurelle en faveur de la stabilisation des sociétés et de la paix.
• Si l’action humanitaire neutre, impartiale et indépendante demeure une méthode incontournable pour une approche consensuelle dans des guerres et des situations de violences complexes, il n’en reste pas moins que la pression des besoins nous force à inscrire l’urgence dans une logique du long terme, l’individuel dans une logique de réponse systémique et l’humanitaire dans une logique de paix et de développement.

Certes, cette action ne saurait se substituer à l’action politique, ni se transformer en action politique, de développement ou de droit relatif aux droits de l’homme ; cependant, l’action humanitaire doit aujourd’hui être conçue toujours davantage comme une contribution à la construction de la paix.

Les besoins des populations, qui sont à la base de toute l’aventure humanitaire, sont aujourd’hui en profonde mutation. Impossible, de nos jours, de se contenter d’une action humanitaire réduite à l’assistance santé, eau et habitat et au respect formaliste du droit international humanitaire. Il est indispensable de reconnaître que paix, développement et droits de l’homme représentent des besoins sur lesquels une organisation comme la nôtre doit offrir des perspectives. Si nos méthodologies demeurent distinctes de celles d’autres domaines, notamment par leur caractère beaucoup plus consensuel, l’objectif de l’action humanitaire neutre et impartiale sera toujours un objectif de paix et donc hautement politique.

En conclusion, je voudrais souligner que le CICR a été créé pour encourager la fondation de sociétés de secours aux militaires blessés dans les différents pays — les futures Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge — et pour favoriser l’adoption d’un traité protégeant les blessés et les services de santé des armées sur le champ de bataille. Il a donc été créé avec un objectif humanitaire et il est toujours resté fidèle à sa vocation première, même si les pères fondateurs entretenaient un vague espoir de paix pour les sociétés dont ils étaient issus.

L’évolution des guerres et des besoins des victimes ont cependant conduit l’organisation à accepter une extension pragmatique de son mandat au cas par cas : en vue de prévenir une guerre nucléaire qui risquait de provoquer la fin de l’humanité, ou de mettre en œuvre des accords politiques assortis d’une dimension humanitaire, ou de créer la confiance nécessaire pour bâtir des processus de paix, etc. Le CICR s’est toujours montré prêt, sur la base de consensus entre belligérants, à entrer en matière en réponse aux demandes de la communauté internationale. Ces initiatives furent reflétées à la Conférence internationale de la Croix-Rouge de 1965, qui encouragea le CICR à prendre des initiatives analogues au cas où les circonstances qui l’avaient poussé à s’engager viendraient à se reproduire.

La compétence du CICR dans le domaine de la prévention des conflits est donc établie par une longue chaîne de précédents, étant entendu que la responsabilité première dans ce domaine appartient aux États et aux Nations Unies. Elle est accentuée aujourd’hui par l’impact énorme et la durée croissante des conflits et leur impact sur les populations civiles.

 La compétence du CICR est toutefois soumise à des limitations précises. J’en mentionnerai trois :

• En premier lieu, il est évident que le CICR ne doit prendre aucune initiative susceptible d’affaiblir l’autorité des Nations Unies, auxquelles appartient la responsabilité première de la prévention et du règlement des conflits sur le plan international.
• En second lieu, le CICR, en raison des principes de neutralité et d’impartialité qui guident son action, ne peut agir qu’à la demande ou avec l’assentiment de toutes les parties intéressées. Ainsi, le CICR ne saurait en aucun cas se prêter à une négociation qui viserait une paix séparée, tant il est vrai qu’une paix séparée n’est pas la paix, mais une manœuvre politique et un acte de guerre. Son engagement pour la paix sera toujours conditionné par un consensus solide des belligérants sur notre engagement.
• Enfin, il est évident que le CICR ne doit prendre, dans le domaine de la prévention des conflits, aucune initiative susceptible de mettre en danger sa mission humanitaire et sa possibilité de venir en aide aux victimes de la guerre au cas où ses efforts en vue de prévenir un conflit échoueraient.

Ces contraintes sont importantes. Dans ce cadre, cependant, le CICR peut œuvrer pour prévenir un conflit ou pour y mettre fin.

Il dispose à cet effet de précieux atouts :

• Le rôle d’intermédiaire neutre, qui lui est reconnu depuis la guerre franco-allemande de 1870.
• Les Principes fondamentaux qui guident son action depuis l’origine de l’œuvre, notamment les principes de neutralité, d’impartialité et d’indépendance, qui vont également guider son action dans le domaine de la prévention des conflits.
• Le réseau des Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, qui lui permet de connaître les besoins des populations grâce à sa proximité avec elles.
• Enfin, l’article 3 commun aux quatre Conventions de Genève du 12 août 1949, qui l’autorise, en cas de conflit armé non international, à offrir ses services aux parties au conflit — qu’elles soient gouvernementales ou insurgées — sans que cette offre de services et les contacts que le CICR est susceptible de développer sur cette base n’affectent en rien le statut juridique des parties au conflit, puisque le CICR n’est pas un organisme intergouvernemental. Ainsi, le CICR peut agir là où d’autres ne le peuvent pas.

Les multiples initiatives prises par le CICR au cours des dernières décennies dans un nombre croissant de conflits, parfois seul, parfois en coopération avec les Nations Unies ou avec un ou plusieurs pays facilitateurs, montre le développement d’une philosophie de paix concrète qui met l’humanitaire au service de la paix. De façon plus générale, l’action humanitaire représente fondamentalement un acte de paix au milieu des combats.

Enfin, en cette journée du 8 juin 2017 où nous célébrons le 40^e anniversaire de l’adoption des Protocoles additionnels aux Conventions de Genève — qui ont mis à jour non seulement les règles qui protègent les victimes de la guerre, mais également celles qui régissent la conduite des hostilités —, je ne voudrais pas conclure cet exposé sans rappeler que le CICR est à la disposition des États et de toutes les parties impliquées dans des conflits armés ou d’autres situations de violence, non seulement pour s’acquitter du mandat humanitaire qui lui est dévolu, mais aussi, sous certaines conditions que je viens de rappeler, pour œuvrer en vue du maintien ou du rétablissement de la paix.