O estudo sobre o estado atual do Direito Internacional Humanitário. Discurso proferido por Jakob Kellenberger, presidente do Comitê Internacional da Cruz Vermelha.
Excelências,
Senhoras e senhores,
No dia 12 de agosto do ano passado, tive a oportunidade de partilhar com vossas senhorias algumas observações sobre o estado do Direito Internacional Humanitário. O sexagésimo aniversário das Convenções de Genebra era um momento oportuno não só para examinar o progresso que vem acontecendo desde 1949, mas também para avaliar os desafios que se apresentam no presente e no futuro. Naquela ocasião, eu havia dito que a natureza do conflito armado, suas causas e consequências haviam evoluído com o passar dos anos e que a comunidade internacional deveria esperar e preparar-se para novas necessidades de proteção das vítimas de conflitos armados.
Ao proferir meu discurso no ano passado, anunciei que o CICV estava prestes a completar um estudo investigativo interno, que vinha sendo realizado há dois anos. Este estudo tinha dois propósitos: identificar e compreender, mais precisa e claramente, os problemas humanitários advindos dos conflitos armados e elaborar possíveis soluções legais para estes problemas em termos de avanços e esclarecimentos jurídicos. Prestou-se atenção especial aos conflitos não internacionais, mas não exclusivamente.
Mais de trinta questões preocupantes foram analisadas. Em cada caso, o CICV primeiro avaliou as necessidades humanitárias atuais, baseando-se em sua própria experiência e na de outras organizações. A partir daí, avaliou as respostas oferecidas pelo Direito Humanitário, buscando identificar as lacunas ou fraquezas na legislação.
Nosso encontro de hoje é um seguimento ao anúncio do ano passado sobre a iminente conclusão do estudo, com o objetivo de apresentar, de modo geral, as conclusões do mesmo. Também é uma ocasião para se iniciar um diálogo amplo sobre o desenvolvimento de novas abordagens para propiciar proteção jurídica tangível às vítimas dos conflitos armados.
Excelências,
Senhoras e senhores,
Chegou-se à conclusão a partir do estudo que, em relação à maior parte das questões analisadas, o Direito Humanitário permanece, no todo, como um marco adequado para regular a conduta das partes nos conflitos armados, internacionais e não internacionais. O Direito dos Tratados e o Direito Consuetudinário evolucionaram com o passar dos anos: lacunas foram preenchidas e ambiguidades, esclarecidas. A experiência recente demonstra que o Direito Humanitário continua relevante e adequado para preservar a vida e a dignidade durante o conflito armado. Na maioria dos casos, o que é necessário para melhorar a situação das pessoas afetadas pelos conflitos armados, é um melhor cumprimento das normas jurídicas existentes, e não a adoção de novas normas. Pode-se dizer, com alguma certeza, que se todas as partes do conflito mostrassem respeito absoluto pelo Direito Humanitário, a maioria dos problemas humanitários que enfrentamos não existiria. Portanto, todos os esforços para fortalecer o direito humanitário devem ser dirigidos ao marco jurídico existente. Não há necessidade de discutir regras cuja adequação já foi há muito estabelecida.
Neste sentido, deve-se recordar que o fortalecimento do marco jurídico aplicável aos conflitos armados também requer que outros regimes jurídicos relevantes, além do Direito Humanitário, sejam levados em consideração. Torna-se essencial que qualquer desenvolvimento ou esclarecimento sobre o Direito Humanitário evite a sobreposição desnecessária com as normas existentes do Direito Internacional dos Direitos Humanos. Devem-se evitar todos os riscos de enfraquecimento destas normas. Entretanto, deve-se sempre recordar um fator essencial: o Direito Humanitá rio deve ser respeitado em todas as circunstâncias, enquanto que a derrogação de algumas disposições dos Direitos Humanos é permitida durante situações de emergência. A codificação do Direito Humanitário, portanto, pode ajudar a evitar lacunas jurídicas na prática.
No entanto, o estudo também demonstra que o Direito Humanitário nem sempre responde plenamente às necessidades humanitárias atuais. Certos desafios que existem na proteção de pessoas e bens durante os conflitos armados são o resultado de lacunas ou fraquezas no marco jurídico existente, que requerem desenvolvimento ou esclarecimentos adicionais.
Mais precisamente, o CICV concluiu que o Direito Humanitário deve desenvolver novas respostas em quatro áreas principais.
A primeira refere-se à proteção das pessoas privadas de liberdade, em especial em situações de conflitos armados não internacionais. O CICV visita centenas de milhares de detidos todos os anos, o que permite à organização ter uma visão única dos problemas legais e práticos relativos à privação de liberdade. É verdade que, em alguns casos, a falta de infraestrutura e recursos adequados prejudica a instalação de um regime de detenção correto; porém, a escassez de normas jurídicas aplicáveis em conflitos armados não internacionais é um obstáculo igualmente importante na proteção da vida, saúde e dignidade dos detidos.
É sabido que as más condições materiais de detenção podem ter, e muitas vezes efetivamente têm, consequências diretas e irreversíveis na saúde física e mental dos detidos. A falta de comida, água, roupas, saneamento e alojamentos adequados, assim como a falta de acesso a cuidados médicos quando necessário, encontram-se entre os problemas comuns relativos à detenção. Certas categorias de pessoas, como mulheres e crianças, podem estar sob maiores riscos que outros por suas necessidades específicas de proteção. Ainda assim , enquanto que os conflitos armados internacionais são regidos por normas vinculantes minuciosas sobre as condições de detenção, os conflitos armados não internacionais não o são, em especial os conflitos não cobertos pelo Protocolo Adicional II e regulados somente pelo Artigo 3° comum às quatro Convenções de Genebra.
Outro importante aspecto de preocupação humanitária é a proteção insuficiente para os internados, que são os detidos por razões de segurança durante conflitos armados não internacionais. Aplica-se amplamente a internação como forma de exercitar o controle de certas pessoas sem processá-las judicialmente. Simplesmente não existem salvaguardas legais nos tratados de Direito Humanitário para lidar com esta questão durante conflitos armados não internacionais. As consequências para os internados são que eles podem estar sujeitos a longos períodos de internação sem serem propriamente informados sobre as razões pelas quais foram privados de liberdade, não existindo processo para que possam contestar a legalidade da internação ou para assegurar a liberdade uma vez que a internação não for (ou não mais) justificável. A experiência do CICV confirma que o desconhecimento das razões da internação ou de sua duração é uma das principais causas de sofrimento para os internados e suas famílias.
Outro sério motivo de preocupação são os riscos aos quais estão expostos os detidos quando são transferidos de uma autoridade a outra, tanto durante como depois da transferência. Em certos casos, essas pessoas sofrem graves violações de seus direitos: perseguição, tortura, desaparecimento forçado e até assassinato. Mesmo assim, o marco jurídico que as autoridades devem seguir nessas situações é insuficiente. Existe a necessidade imediata de um conjunto de normas procedimentais substantivas e funcionais que protejam a integridade e dignidade dos que se encontram nessas circunstâncias.
Também é crucial assegurar-se de que os detidos tenh am acesso a uma organização independente e neutro como o CICV. Tais visitas ajudam as autoridades a identificarem problemas, servindo de base para o diálogo sobre a melhoria do tratamento dos detidos e das condições materiais de detenção. O direito de visitar pessoas privadas de liberdade está reconhecido pelas normas que regem os conflitos armados internacionais; porém, apesar do fato de atualmente a prisão e a detenção da grande maioria dos detidos se darem durante os conflitos não internacionais, este direito não está presente nas normas que regem este tipo de conflito.
O CICV acredita, sobretudo com base nestas considerações, que há uma necessidade urgente de se explorar novas formas legais para tratar de forma exaustiva o tema de proteção das pessoas privadas de liberdade durante os conflitos armados não internacionais.
Excelências,
Senhoras e senhores,
A implementação do Direito Humanitário e a reparação das vítimas de violações é outra área em que o desenvolvimento jurídico é urgentemente necessário. A falta de respeito suficiente pelas normas aplicáveis é a principal causa de sofrimento durante conflitos armados. Nos últimos anos, foi dada ênfase ao desenvolvimento de procedimentos do Direito Penal para processar e punir os responsáveis pelas graves violações ao Direito Humanitário, no entanto, ainda faltam os meios apropriados para impedir e corrigir as violações cometidas.
A maior parte dos mecanismos fornecidos pelo Direito Humanitário até agora provou ser insuficiente. Os procedimentos para a supervisão dos beligerantes em conflitos armados internacionais não foram ou quase nunca foram usados na prática. Em geral, por falta de consentimento das partes em conflito. Já em relação aos conflitos armados não internacionais, esses procedimentos simplesmente não existem.
Ao invés, as ativida des de monitoramento em conflitos armados se tornaram possíveis por causa de mecanismos elaborados fora do âmbito do Direito Humanitário: por exemplo, sob a égide do Conselho de Segurança das Nações Unidas, pelo Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas ou por sistemas regionais de Direitos Humanos. A principal vantagem desses mecanismos é que, com frequência, podem ser usados sem o consentimento das partes em conflito. Também se aplicam a todas as formas de conflitos armados, internacional ou não internacional. No entanto esses mecanismos também têm suas limitações. Alguns deles, por exemplo, focalizam-se na conduta dos Estados sem abordar as responsabilidades das partes não estatais. Além disso, alguns desses mecanismos estão legalmente obrigados a aplicar o Direito Internacional dos Direitos Humanos, fazendo com que seja difícil levar em conta as disposições pertinentes do Direito Internacional Humanitário quando se lida com situações de conflitos armados. Por último, nem sempre é possível assegurar a cooperação das partes em conflito na realização de procedimentos de monitoramento.
Portanto, ao mesmo tempo em que é premente um aumento do respeito pelo Direito Humanitário por todas as partes em conflito, o sistema atual de implementação oferece apenas soluções ineficientes ou parciais. É claro que é necessário um sistema que é capaz de atender as necessidades das vítimas.
A reparação para as vítimas das violações do Direito Humanitário, vinculada à questão da implementação, é outro importante aspecto. A reparação é essencial para que as vítimas superem as experiências profundamente traumáticas que enfrentaram e para que retomem suas vidas.
A reparação deve ser adaptada às circunstâncias e às necessidades das vítimas. Não implica necessariamente em compensação financeira: outras formas de reparação incluem restituição, reabilitação, "satisfação" e a garantia de que as violações não se repetirão.
A terceira área de preocupação para qual o Direito Humanitário deve ser fortalecido é a de proteção do meio ambiente. Os graves danos causados ao meio ambiente durante uma série de conflitos armados não faz nada mais do que aumentar a vulnerabilidade das pessoas afetadas pelos combates. O meio ambiente tem valor intrínseco; porém os seres humanos também dependem dele para sua sobrevivência e bem-estar. O meio ambiente desempenha um papel vital para garantir a sobrevivência das gerações atuais e futuras.
Entretanto, a legislação que protege o meio ambiente durante os conflitos armados nem sempre é clara, nem está suficientemente desenvolvida. O Direito dos Tratados, por exemplo, não contém uma exigência específica para proteger e preservar o meio ambiente nas hostilidades durante um conflito armado não internacional. É verdade que o Direito Internacional Consuetudinário contém certas disposições pertinentes, como, por exemplo, a obrigação de não atacar o meio ambiente a não ser que seja um objetivo militar ou a proibição de ataques que podem causar danos colaterais desproporcionais ao meio ambiente. Contudo, o âmbito e as implicações precisas dessas normas do Direito Consuetudinário devem ser trabalhadas mais minuciosamente para melhorar a proteção do meio ambiente durante conflitos armados.
Existe também uma urgência para encontrar melhores formas de abordar as consequências imediatas e a longo prazo no meio ambiente. A destruição de usinas elétricas, fábricas de produtos químicos e outras indústrias, bem como de esgotos e drenos, mesmo que apenas criando escombros, pode ocasionar uma séria contaminação das fontes de água, das terras produtivas e do ar, afetando assim populações inteiras. Um novo sistema deve ser estabelecido para assegurar que áreas afetadas sejam rápida e eficazmente limpas, devendo incluir o desenvolvimento de sistemas de cooperação internacional.
A ação preventiva também é necessária, como, por exemplo, estudar a possibilidade de designar áreas de grande importância ecológica como zonas desmilitarizadas antes do início do conflito armado ou pelo menos na sua deflagração. Tais zonas incluiriam áreas que contêm ecossistemas únicos ou espécies em extinção.
A proteção dos deslocados internos é a quarta área na qual o Direito Humanitário deve ser fortalecido. Propiciar a proteção adequada para pessoas deslocadas é uma das tarefas mais intimidadoras do trabalho humanitário – tendo o CICV larga experiência para comprová-lo. Mesmo assim, a proteção legal específica é deficiente nesta matéria. Deve-se mencionar, no entanto, que a adoção, em 1998, dos Princípios Orientadores sobre Deslocamento Interno foi um passo significativo para fortalecer o marco jurídico internacional da proteção dos deslocados internos. A codificação e desenvolvimento de alguns itens deste instrumento poderiam, sem dúvida, ajudar a aumentar seu impacto.
Ao deixarem suas casas e terra, os deslocados internos podem perder os meios para sua sobrevivência. Eles podem estar isolados e em áreas inseguras. Podem se tornar vítimas da violência ou do recrutamento forçado pelos grupos combatentes, estupro e até assassinato. Podem se separar de suas famílias. Aqueles que fugiram sem seus documentos que comprovem seu estado civil podem ter dificuldade em ter acesso aos serviços sociais ou para transitar dentro do país. Desta forma, o avanço jurídico é necessário para assegurar certas condições, como, por exemplo, a preservação da unidade familiar ou o acesso dos deslocados internos a documentos necessários para que possam gozar de seus direitos.
O sofrimento dos deslocados pode ser aumentado enormemente se o deslocamento ocorre em longo prazo e eles não podem nem voltar para suas casas ou locais habituais de residência, nem encontra r outra solução duradoura. Sua propriedade pode ter sido destruída ou invadida; sua terra, ocupada ou inutilizada pelas hostilidades; podem acontecer represálias contra eles se regressam. Também pode ser um problema a integração na comunidade onde encontraram refúgio. Ainda assim, os tratados de Direito Internacional não possuem as disposições necessárias para lidar com todas essas questões. Desta forma, o Direito Humanitário deve elaborar medidas que possibilitem aos deslocados internos que voltem para suas casas ou locais de residência em condições satisfatórias.
Excelências,
Senhoras e senhores,
O estudo realizado pelo CICV é apenas um dos muitos passos que devem ser tomados para se chegar a soluções práticas e eficazes. Dada a natureza de seu mandato, o CICV está determinado a tomar as medidas necessárias para garantir que esta iniciativa obtenha resultados positivos. Contudo, o CICV também tem consciência de que isto não pode ser feito sem maior cooperação e apoio. Por fim, somente os Estados podem influenciar na evolução do Direito Internacional.
O CICV gostaria de iniciar um diálogo com os Estados e outras partes interessadas com relação às conclusões apresentadas no estudo e ao seguimento das mesmas.
Comentários ou sugestões sobre esta iniciativa, tanto com respeito a sua forma ou seu conteúdo, serão recebidos com gratidão. Estamos particularmente interessados em saber como é percebida nossa leitura dos problemas humanitários intimidantes que temos de enfrentar e os consequentes desafios para o Direito Humanitário.
Para incentivar esse diálogo, o CICV também pretende iniciar, nos próximos meses, discussões bilaterais com alguns Estados. O CICV também está disposto a dialogar com todos os Estados que assim o quiserem. Com base nestas consultas, a organização decidirá se fará propostas de iniciativas para fortalecer o marco jurídico aplicável em conflitos armados e de como proceder.
Os Estados serão informados do resultado deste processo. Neste sentido, a Conferência Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, em novembro próximo, será um fórum importante.
Excelência,
Senhoras e senhores,
Este esforço parece ser excessivamente ambicioso. Existem realmente muitos obstáculos em nosso caminho. No entanto, o sofrimento causado pelos conflitos armados requer que sejamos ambiciosos. De que outra forma poderíamos garantir que o Direito Humanitário continue respondendo efetivamente às necessidades das pessoas afetadas pelos conflitos armados? As experiências anteriores convenceram-me de que os obstáculos que temos à frente podem ser superados se houver vontade política para tanto. O CICV tem a esperança de que os Estados farão dessa uma causa comum, pelo bem das vítimas dos conflitos armados.
